| 北大法学院 设为首页
当前位置: 首页 > 实践发展 > 域外发展

紧急权力和政治能力对系统的冲击

浏览字号:  

  导言

  在紧急情况(emergency,国内也有译应急管理)下授予其领导人非凡权力的国家这样做是为保护国家免受重大冲击。这种选择的隐含假设是:如果领导人可以援引紧急权力,政府在遇到紧急情况时会更好地保留其能力,这仍然是一个未经检验的主张。对此,两位美国公共危机研究学者Ali Fisuno?luandBryan Rooney对这一假设提出质疑,并认为紧急权力与政治能力之间的关系既取决于紧急事件本身性质,也取决于所讨论的能力类型。研究发现,紧急权力更好地允许政府在紧急时期从公众获取资源。但是,只有在国家政治紧急情况下,这些资源才能得到充分配置。在域外紧急情况下,紧急力量的增加会导致政府配置效率低下。这表明,紧急权力并非预防危机弊病的灵丹妙药。论文发表在公共管理类权威期刊Governance上面。

  (文献来源:Fisunoglu, A. , & Rooney, B. . (2020). Shock the system: emergency powers and political capacity.Governance,(4):1–18.DOI:10.1111/gove.12517).

  研究问题

  政府收集和配置资源的能力是国家职能的核心。但是当国家面临紧急状态时,这些功能将受到严重威胁。因此,各州在紧急情况下授予其领导人非凡的权力,以更好地允许领导人安全度过国家危机并防范此类冲击。这种选择的隐含假设是,如果国家允许机构紧急权力,则在遇到紧急情况时国家将更好保留某些能力。但是,有关紧急情况规定在促进国家政治能力方面取得成功的证据参差不齐。

  在紧急时期,行政权力与政治能力之间的联系尚未得到检验。尽管拥有更强紧急权力的国家将更有能力从公众收集资源,但仍不清楚这是否会导致更好的分配,从而为该州带来更好的结果。取而代之的是,只有在政府激励自己继续任职的前提下,政府才能够更成功地配置其利益领域。因此,尽管放松政府约束有助于领导人应对与其国内公众有关的紧急情况,但同时也驱使对域外紧急情况的安全过渡准备。

  压力下的政治能力

  本文将政治能力定义为国家机构有效获得和分配资源以执行政府选择的任务的能力(Arbetman和 Kugler,1997; Sikkink,1991; Skocpol,1985)。现代国家的结构包括汲取和管理要素(Fishman,1990)。为实现政策目标和管理社会,政府需要有效地获取收入和执行法规。此外,为实现更高的政治能力,政府不仅应该花费更多的资源,而且应该有效地分配其支出(Huber和Stephens,2012)。为体现政治能力的这些要素,研究者们采用了简单的输入输出框架。一方面,专注于创收和提取政府作为投入方的能力。另一方面,评估政府如何有效地将这些投入分配给他们期望的目标以发展国家。因此,政治能力的概念主要涉及有关增加和支出收入的政治过程和结果。尽管大多数有关提取或行政能力的研究都侧重于对经济,社会和政治成果的影响,而非决定因素 (Böhmelt,Bove和Gleditsch,2019; Bustikova和Corduneanu-Huci,2017; Knutsen,2013),学者们还提出几种理论来解释影响政治发展和能力起源和演变的因素(Bäck和Hadenius,2008; Besley和Persson,2009; Geddes,1994)。基于长期影响国家能力的这些决定因素来考虑短期影响。特别是考虑了对国家的冲击会极大地影响政治能力的方式。

  研究者们认为,一类政治事件——需要宣布一个国家的情况紧急情况——对系统造成许多冲击。紧急状态是指在危急时刻政府有权采取超出其标准程序的行动的机制(Ferejohn和Pasquino, 2004)。这样的声明表明政府太受现有机构的束缚,无法有效应对这一冲击。这样的声明表明,政府受到现有机构的限制,无法有效应对冲击。随着行政控制和决策过程的集中,政府可以在经历冲击后取得更好的政治和经济成果(Hicken, Satyanath和Sergenti, 2005)。近几十年来,宣布紧急状态的原因有国内抗议(蒙古,2008年),未遂政变(特立尼达和多巴哥,1990年),国际战争(印度,1971年),恐怖主义暴力(法国,2015年)和经济危机(阿根廷,2001年),每一个都对政府的正常运作造成巨大冲击。通过宣布紧急状态,各国政府的目的是提高其能力,防范此类事件的发生。但是,它们能在多大程度上这样做,取决于在紧急情况下将权力扩大到政府。

  紧急权力与政治能力

  现在将焦点转向研究的基础问题:在不同类型的紧急情况下,紧急权力如何影响政治能力的核心方面? Mann(1984)对国家权力的两个核心维度的区分有助于理解这种关系。首先,专制权力涉及的是政治精英在没有定期公开辩论的情况下可以采取的一系列行动。第二,基础设施权力是指精英阶层在特定的道德和法律限制范围内接触社会和执行政策的能力。由于国家与社会关系的结构,国家面临着专制和基础权力之间的内在交易,一个膨胀、另一个减小。然而,每一种权力对国家来说都至关重要。国家机构可能无法有效采取行动,因为政治领导人无法作出政治决定,或因他们缺乏执行选定政策所需的行政和胁迫能力。

  具体而言,研究了以下问题:

  假设1:在国家政治紧急情况和领土外紧急情况发生后,正式紧急权力强度较高的州的提取能力将会提高。

  假设2:在发生国家政治紧急状态后,正式紧急权力强度较高的州的分配能力将增加。

  假设3:在发生域外紧急情况后,正式紧急权力强度较高的州的分配能力将下降。

  研究设计

  本研究使用1961年至2005年民主国家的紧急状态(Hafner-Burton, Helfer,和Fariss, 2011)和紧急权力强度(Rooney,2019b)数据以及政府能力两个方面(提取和分配)作为检验假设的依据。由相对政治能力(RPC)数据集捕获(Kugler和Tammen,2012)。本研究分析单位是民主国家的国度年,数据覆盖1961-2005年。假定本研究每个因变量是连续的并且显示出近似正态分布,在分析中使用简单的普通最小二乘回归。为说明未观察到的时间和地理异质性,所有模型都包括区域和固定年限的影响,用稳健的SE估计每个模型以解决异方差问题。

  因变量

  为获取政治能力的不同维度,使用RPC数据集的提取和分配元素(Kugler和Tammen, 2012)。RPC的构造通过提供一个输入-输出结构反映我们的理论。提取要素即相对政治提取(RPE),用于衡量政府利用税收作为政治能力的代言人从人口中获取资源的能力。RPE是一个国家在给定其农业产出、自然资源收入、国际贸易活动和经济生产率的情况下,实际税收收入与预测收入的比率。配置因素即相对政治分配(RPA),衡量政府对不同预算项目的公共支出的优先次序,包括教育、卫生、国防、公共秩序、环境、一般公共服务、基础设施、经济事务、娱乐和社会保护,以促进国家增长的有效性。假设需要一个有能力的政府来抵制公共资源使用中的短期低效和浪费,RPA确定了政府预算中公共支出的实际分配与在任何发展路径上实现经济增长最大化的分配之间的差距。 自变量

  关键变量是在紧急时期内执行主管的力量。对于此度量,使用Rooney(2019b)中的数据,其中包括民主国家长期以来172项独特的紧急权力提供。上面我们已经描述了紧急情况如何在时间和地理空间上表现出巨大变化。然而,这些紧急规定中的一些共同要素决定了行政人员在一系列特殊危机中的控制水平。鲁尼(2019b)认为,这些组成部分包括宣言的广度、政策权力的存在、范围和深度、以及通过制度监督对权力的限制以及危机期间采取的政策和权力的到期,并对此进行分析。通过使用马尔可夫链蒙特卡洛方法进行贝叶斯因子分析来确定特定元素。这可以衡量潜在的紧急权力强度,包括在发生严重政治危机时领导人面对行动自由的较少限制的程度。该程序为每年的每次紧急权力提供持续的应急权力强度测量。

  控制变量

  为了避免出现虚假关系的可能性,在每个模型中都包含多个控制变量:控制该州在前一年是否经历过军事化的州际争端,以解释该州最近的冲突经历(Ghosn, Palmer和Bremer, 2004);国家是否处于内战之中,从战争相关的州内战争数据集(Sarkees & Wayman,2010)中获取内战数据;人均GDP自然对数以衡量该州经济的健康状况(Gleditsch, 2002);收入不平等;基尼系数;州人口自然对数;各州政治得分,以说明和平时期危机中的脆弱性(Marshall和Jaggers, 2001)。

  研究结果

  基本结果

  首先,在讨论紧急状态和应急权力强度对提取能力的影响时,研究发现,虽然紧急状态确实对政治能力具有负面冲击,但应急权力可以减轻这种影响。在国家政治紧急情况下,当紧急权力强度为零(其平均值)时,国家的采出能力会下降0.152,大致等于RPE测量的标准范围。应急权力增加1 SD(0.971),可使国家的提取能力增加0.079,使冲击的影响减少一半以上。同样地,虽然在应急权力平均水平下,区域外紧急情况会显著降低0.245的提取能力,但应急权力强度每增加1个SD,就会完全消除冲击的影响。这表明,无论事件的性质如何,紧急权力可能会让政府拥有更大的提取能力。总的来说,从人均GDP来看,一个更强劲的经济可提高政府从公众获取资源的能力。与此相反,更大更不平等的社会抑制了政府的榨取。更民主的国家能够更好地从公众那里获取资源,因为这是民主治理的基本运作方式之一。两种衡量冲突的方法都不重要。

  现在把重点放在紧急状态和紧急权力强度对分配能力的影响上,发现几乎没有证据表明紧急状态本身对政治能力造成负面冲击,而且增加紧急权力并不总是增加国家分配资源的能力。国家政治紧急情况降低了提取能力。然而,这种影响本身并不显著,在任何水平的应急功率强度。紧急权力强度增加1个SD,国家分配能力增加0.043,表明行政自由的增加有利于面临国家政治紧急状态的国家。然而,这一模式不适用于领土以外的紧急情况。平均而言,在应急权力强度的平均水平上,域外紧急情况会增加分配容量0.190,大致相当于政府拨款增加2个SD。然而,如果将应急权力强度提高1个SD,则会降低约0.091的区域外紧急情况,从而降低政府在危机时刻的有效性。因此,紧急情况的类型具有重大意义。虽然紧急权力在所有紧急情况下提高了提取能力,但它们只提高了针对国家政治紧急情况的配置能力,而抑制了政府应对域外紧急情况的能力。

  讨论与总结

  这项研究表明,内部不和谐和外部冲突都可能给国家能力带来巨大的冲击。为防止此类危机抑制国家行动,各国授权政府宣布紧急状态,并在相对平静的时期采取超出其行动范围的行动。因此,紧急权力旨在缓解这些冲击,但尚不清楚这些紧急权力是否真正防范此类冲击的不良影响。

  本文评估了在紧急状态下执行授权的增加如何影响政治能力。分析了在国家政治或域外紧急情况下,政府从其人口中提取资源的能力及其成功分配这些资源的能力如何波动。研究者们认为,保证宣布紧急状态的冲击减少了对统治者的限制以及对公共审议的要求,从而导致了从行政权力向专制权力的转变。分析表明,紧急权力使政府可在发生国家政治紧急情况和域外紧急情况时更有效地提取资源。关于分配,在国家政治紧急情况下,被授予更强紧急权力的政府更有能力分配资源。但是在域外紧急情况下,被授权的领导者实际上会抑制增长。

  了解政治能力的不同方面如何响应不同类型的紧急权力,提供了有关限制政府约束如何影响其应对冲击的能力的宝贵信息,以及在何种情况下各国应在危机期间允许政府授权。未来的工作应考虑宣布紧急情况的条件以及在紧急状态下政府可能滥用其权力的机制。此外,政策制定者必须考虑如何更好地联系提取能力和分配能力,并确保在严重危机后,政治激励措施与国家的成功相一致。

  参考文献:

  Besley, T., & Persson, T. (2010). State capacity, conflict, and development. Econometrica, 78(1), 1–34.

  Böhmelt, T., Bove, V., & Gleditsch, K. S. (2019). Blame the victims? Refugees, state capacity, and non-state actorviolence. Journal of Peace Research, 56(1), 73–87.

  Brewer, G. A., Choi, Y., & Walker, R. M. (2007). Accountability, corruption and government effectiveness inAsia: An exploration of World Bank governance indicators. International Public Management Review, 8(2),204–225.

  Bustikova, L., & Corduneanu-Huci, C. (2017).Patronage, trust, and state capacity: The historical trajectories ofClientelism. World Politics, 69(2), 277–326.

  Huber, E., & Stephens, J. D. (2012). Democracy and the left: Social policy and inequality in Latin America. Chicago:The University of Chicago Press.

  Huddy, L., Feldman, S., & Weber, C. (2007). The political consequences of perceived threat and felt insecurity.The Annals of the American Academy of Political and Social Science, 614(1), 131–153.

  Johnston, H. (2012). State violence and oppositional protest in high-capacity authoritarian regimes. InternationalJournal of Conflict and Violence, 6(1), 55–74.

  Taydas, Z., & Peksen, D. (2012). Can states buy peace? Social welfare spending and civil conflicts. Journal ofPeace Research, 49(2), 273–287.

  Taydas, Z., Peksen, D., & James, P. (2010). Why do civil wars occur? Understanding the importance of institutionalquality. Civil Wars, 12(3), 195–217.

  作者:何芷璇

  来源:治理学术