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公众如何评价街头官僚的温情与能力?

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导言

  人民城市人民建,人民城市为人民,城市治理要有温度,基层公共管理者不仅要有胜任能力,更要有情感治理,这是当前各级政府进行公共管理和提供公共服务的共同公共价值。公众在一生中会与许多街头官僚打交道,他们会怎样评价遇到的基层行政人员的特征呢?了解公众如何对街头官僚评价是重要的,因为公众不应该成为政策的被动接受者。为此,最近荷兰学者Noortje de Boer深入探讨了这一问题。本研究基于街头官僚的核心任务对其进行分类,在调查的基础上,将官员分为监管、服务、监管与服务并存的三种类别,研究发现,公众对不同类型官员存在刻板印象,监管类官员在评价中认为是态度最差、能力最差的。论文发表在公共管理类顶级期刊PAR上面。

文献来源

(:Boer, N. D. . (2020). How do citizens assess street-level bureaucrats' warmth and competence? a typology and test.Public Administration Review,First published,29 June:1-1.DOI:10.1111/puar.13217).

研究问题

  公众在一生中会与许多街头官僚(street-level bureaucrats,实际上就是基层官员或公共管理者)打交道,比如交警、城管、护士、海关关员等。公众会如何评价他们所遇到的官员?了解公众是如何评价基层官员具有一定意义,因为在公共服务过程中公众不应该是被动地接受服务(de Boer 2020).公众在评估中的差异性会对服务提供产生影响,也会对公众的行为产生影响。值得进一步说明的是,把个人变量比如性别纳入考量,能够进一步揭示作用机制(Guul 2018 et al.)。公众关于行政人员是否友好、是否有能力的判断需要深入了解,因为这会影响到公众在面对行政人员时的行为方式与态度(Pautz and Wamsley 2012).比如说,公众可能会对行政人员的把不当行为进行拍摄,从而阻碍行政人员的正常执法。

  有少数学者站在公民视角研究服务提供。学者们主要是关注官员们在和公民接触的过程中是如何处理、表现并且做决策的(e.g., de Boer and Eshuis 2018 et al.)。因此,人们对公民如何评价行政官员、公民的评价是如何政策实施知之甚少。但从官员的视角来看,有证据表明官员如何看待公民(比如信任、刻板印象、优越感)在公共服务提供过程中起到重要作用,比如至少影响官员提供服务的决策(Harrits 2019 et al.)。

  本文有两个目的:一是探究公众如何根据行政官员的主要职能对其分类。这一部分由580个样本的研究完成。第二个目的是,根据这个分类检验施行一个评估官员温情或热情程度(warmth)和胜任能力(competence)的受试实验(n=1602)。测量了上述监管、服务、监管与服务并存的三类官员的评价在温情与能力出色方面表现有什么差异、性别是否也会影响评价结果。

理论框架

  学者们认为温情和能力是人们评价他人的两个基础维度。其中,温情维度与可被感知的意图相关,包括友好、乐于助人、真诚、值得信任、品德高尚等要素。能力维度与可悲感知的能力相关,包括智力、技能、创新能力和效率。换句话说,温情与人们如何评价他人的意图(intentions)相关,能力与人们如何评价他人的能力相关。在相关特质(trait)研究中,对于哪一个维度占主导地位存在争论。社会心理学家认为,由于存在进化压力,首先是与个人意图好坏相关,接着才是是否能根据意图做出适合的反应(Fiske, Cuddy,and Glick 2007)。政治学家们认为,根据任务相关性的概念,公民们首先评价的是官员是否有能力完成政治性任务,其次才是评价热情与否(Funk 1999; Laustsen and Bor 2017)。

议题所有权理论Issue Ownership

  Hayes(2005, 2010)提出了议题所有权的概念,并且从以下两个方面发展这个概念:1)公众如何评价政治候选人的特质;2)公众对候选人特质的评价如何影响投票行为。该理论认为,候选人的特质评价由他们代表的政党决定。特质所有权理论强调,公众对候选人特质的看法与他们的政党竞选活动议题相关。候选人经常发起活动宣传政党理念与议题,因此公众会将特定的性格特征与候选人联系起来,候选人的特质是由问题所有权决定的。换句话说,公众主要根据对候选人所代表的政党的刻板印象来判断候选人的特征,而不是根据候选人具体相关的信息线索来判断(Hayes 2005,2010)。

  公众们所遇到的基层行政人员有不同的职能。Jensen(2018)指出,公共组织能够被分为监管导向、服务导向、监管服务并存导向。具体来说,监管导向的组织更多的输出“义务而非服务”(Sparrow 2000, 2),比如罚款和制裁。服务导向的更多提供服务,比如失业保险(Jensen 2018)。值得注意的是,公共组织不可能全是服务导向或全是监管导向的。比如,一个学校监督员可能会解雇一个学校主任、也可能提供建议以实现学生成长。但不能否认的是,公共组织“拥有”更多的具体社会议题 (Hayes 2005; Petrocik 1996),因为公共组织所负责的具体工作存在差异,这些工作由基层行政人员承担。因此,Hayes所提出的理论也适用于这个语境:因为公共组织的核心任务让公共组织拥有不同的某些议题,使得公众产生某些刻板印象,从而影响公众对这些组织中街道官僚的评价。因此,产生以下假设:

假设1a:比起服务导向组织中的官员,监管导向组织中的官员将被评价为更有能力。

l

假设1b:比起服务导向组织中的官员,监管导向组织中的官员将被评价为较少温情。

角色一致理论Role Congruence

  值得注意的是,随着科技进步比如数字化,官员与公众之间的互动有一个转变,转向一种少信息、非人格化的互动。比如说,官员与公众之间联系从面对面的方式转向电脑、电话、邮件、社交媒体等媒介(Bovens and Zouridis 2002)。除此之外,对大多数的公众来说,特别是弱势群体,与官员的会面往往只有一次而非多次(Black 2010)。如果你因为停错位置而给收到停车管理员开的罚单,遇到的停车管理员也不大可能是同一个。在这样的情况下,公众可能会根据行政人员的名字或声音做出评价。在这种缺乏信息沟通的互动中,公众所获取的每一点身份相关的信息都会对其做出的评价产生影响(Bauer 2013,2015)。

  性别就是上述非常重要信息的一种,这个信息可以通过外表、名字、嗓音等其他信息获悉。而且,这个性别是很难隐藏的信息。Eagly和Karau(2002)提出的角色一致理论认为,刻板印象与个人性别是否适合所在位置充分相关,比如领导职位。每个人都有关于性别的推测(品质和行为),每一个人都逃不过这种推测。每个性别往往会匹配某套准则(Burn 1996, 3)。比如女性常常让人们想到感性、热情、富有同情心等特质(Bauer 2013, 2015)。Eagle和Karua(2002)指出,性别角色与人们预测的特征不一定一致。基于上述阐释,有关街头官僚的刻板印象一定会存在。因此基于角色一致理论提出第二个假设:

l假设2:比起男性官员,女性官员将被评价为更加热情、更少能力。

此外,

有关公共组织的刻板印象和有关官员性别刻板印象之间也存在一定联系。比如,当你打报警电话报告一起非法入室的安检,由女警接听,这两者给人感觉不匹配,因此可能会给热情项打低分。再比如,当你打电话呼叫一辆救护车,由女性护士接听,医院主要任务是将康保健,涉及温情维度属性。这样的情况下,两者相匹配,可能会给温情项打高分。换句话说,女性形象可能与监管导向的组织部门不相匹配。而男性可能更容易与法律、命令相关等议题相联系(e.g., Lawless 2004)。因此,男性官员与监管导向部门给人们的刻板印象更加匹配,女性官员与服务导向部门给人们的刻板印象更加匹配。将上述两种理论相结合,可以推测当核心任务和性别更加匹配时,公众给出的评价会更好,反之则相反。因此提出以下假设:

l假设3:当议题所有权和性别一致时,会对官员的特征评价产生更大的影响。

  研究1:析因调查

  第一项研究用于对街头官僚进行分类,分类基于其核心任务进行(监管导向或服务导向)。

研究设计

  使用的是析因调查(factorial survey)的方法,这个方法适用于探究态度和知觉基本因素的研究。析因分析是一种被试内的实验方法,在这个方法中,被试者根据他们的分类接触到X维度中的X片段(vignettes)(Auspurg and Hinz 2014)。一个维度中的一类被分为一组。在荷兰,6个领域有30种街头官僚:(1)公共空间;(2)环境、人类、基础设施;(3)教育;(4)公共交通;(5)工作、收入、卫生保健;(6)普查。为了在监管官僚和服务型官僚之间取得平衡,半数选定的街头官僚拥有官方调查权力,另一半则没有。

研究过程

  了防止被试者感到无聊、疲劳或者识别出实验操作,样本被分为六组、面对五个片段。被试者被随机分配到六组中的一组。每一组或只能怪,片段的顺序随机。因为116名被试者每个人均对五个片段进行评价,因此最后得到580个观察结果。在统计完一些统计学人口变量之后,被试者用1-10分给每个片段打分,打分对象为本研究的自变量——两种核心任务。两个核心任务的被感知表述如下:监管导向类官员的核心任务是执行法律与法规;服务导向官员的核心任务是提供服务。

研究结果

  首先,30个片段中的每一段,被试者对因变量(监管导向的核心任务和服务导向的核心任务)的评分被用来计算每种类型街头官僚的平均得分。接着用聚类分析分析数据结果,聚类分析可用于识别最有分组、分析聚类之间的异同。由于聚类的最优n是未知的,因此采用分层聚类的方法(Rencher 2003)。结果显示最优是分为3个而非2个聚类,轮廓宽度最大为0,46。接着用K均值聚类的分析方法去分析每一种街头官僚属于哪一聚类(Rencher 2003)。研究表明,三种聚类的平均得分有65%的解释力。

  第一个聚类是服务导向的,将服务导向分数((M=4.95)比监管导向分数(M=3.94)高计入。这一部分街头官僚包括护士、妇产科助理、小学教师。第二个聚类是监管导向的,监管导向(M=5.30)比服务导向(M=3.90)分数高的计入,包括停车场管理员、海关关员、卫生保健人员。第三类是监管(M=5.06)与服务(M=5.35)导向并重的类别,包括青少年护理工作者、债务顾问、警察。

  研究2:比较分析

  第二项研究用于研究街头官僚受到的评价是否被核心任务的性质、性别所影响。

研究设计

  这是一个3*2层次的调查实验。被调查者被要求接触一名街头行政人员,然后基于第一印象给出评分。根据研究1的实验结果,研究2基于以下官员分类进行:监管导向、服务导向、监管与服务导向并重。三种行政官员随机分配,为了缩小组与组之间的差距,被试者被随机分配到每一个实验组中。实验的第二步,是将性别因素纳入实验中,这一步主要通过给行政官员不同名字来完成。Jan暗示男性、Anna暗示女性。两个潜在的协变量被控制。第一个是公众对互动的需求(第一句话)、第二个是互动的类型(第二句话)。尽管这会对外部有效性产生一定影响,但本文实验在少息(low-cue setting)的环境中进行——使用电话,而非面对面的互动。其次,互动结果中包含一句话来控制协变量的潜在影响,以保证被试者不能腿短出可能的结果。通过这样的方式,被试者只能接触固定的信息。

研究过程

  首先,被试者被要求填写人口统计学变量信息,接着向他们介绍这个实验。第二步,将被试者随机分配到六个实验组中。每个组中,被试者随机面临三种试验中的一种。在实验之后,所有被试者填写有关自变量的后实验问卷。在文献梳理的基础上,本研究的自变量从两个维度来衡量:感知到的能力与温情。描述能力的词汇有:能干的,自信的,有能力的,有效率的,聪明的,合格的。描述温情的词汇有:可爱的,善良的,友好的,温暖的,真诚的,关怀的。用七点量表法去衡量。根据程度从低到高用1-7表示。能力信度ω=.89,温情效度ω =.83。

研究结果

假设1。

假设1预测:比起服务导向的官员,监管导向的官员会被评价为(1)更有能力,(2)缺乏温暖。基于研究1,还测试了公众对监管与服务并重的评价。方差分析表明,能力与温情均是显著的(F[1,1,599]=6.24, p=.002,F[1,1,599]=10.61, p=.000)。但是,假设1中有关能力的假设被拒绝,监管导向官员能力维度得到的评分是最低而非最高的(M=4.87,SD=1.03),得分最高的是两者并重导向(M=5.08,SD=1.05),第二是服务导向(M=5.03,SD= 0.95)。差异在统计学是显著的。假设1中有关温情维度的假设成立,监管导向得分最低,服务导向得分最高。效应在统计学上显著(p=001,p=000)、但差异比较小(d =0.22,d=0.26)。和能力维度一样,温情维度两者并重导向、服务导向之间没有显著差异。

假设2。

假设2推测,比起男性官员,女性官员将被评价为更加温情、但能力较差。T检验结果显示,在能力评价上,不存在显著性差异(t[1593]=−0.275,p=.784),两者的得分情况也是基本一致的。温情维度上,T检验结果显示两者之间存在显著性差异。效应量比较低,Cohen’s d只有0.11.因此假设2只有部分通过检验:比起男性,女性官员被认为更有温情,但两者能力评价上没有显著差异。

假设3。

假设3推测,当议题所有权和性别一致时(女性对应服务导向,男性对应监管导向),会对官员的特征评价产生更大的影响。当议题所有权和性别一致时,特征评价效应量更高。方差分析显示无论是能力还是温情维度都不存在显著性差异。假设3被不成立。

结论与讨论

  本文的研究问题如下:(1)公众是如何评价街头官僚的,(2)工作核心任务的性质与性别时候会影响公民对行政官员能力、温情的评价结果。理论基础为Hayes的议题所有权理论和Eagly、Karau的角色一致理论。研究结果对现有研究有四方面的贡献,如下所示:

首先

,研究结果显示,在公众眼中,街头官僚是有不同的类型的。根据官员工作核心任务可以分为以下三种:监管导向、服务导向、监管与服务并重导向。研究结果与Maynard-Moody和Musheno对公民和国家代理人的区分呼应。国家代理人以来规则、法规和程序来做决定。国家是中心,而非公民。公民代理人把公民的判断看成是核心,根据道德为公民做出决定。本研究结果发现:公众很大程度上反应了不同工作任务的行政官员之间的区别。街头官僚的工作有相同的地方如自由裁量权,也存在不同之处。Zacka(2017, 23)认为,“不像老师,警察携带枪支,有时候面临生死抉择;不像福利工作者,警察不是跟少数个体而是大量公众打交道;不像社会工作者,社会工作者经常跟同一个人打交道可以发展人际关系,而我们与警察打交道经常是短暂的、一次性的”。这个研究揭示了街头官员不同之处的研究前景。

其次,

这篇文章揭示了公众对街头官僚的评价受到其核心任务种类的影响。监管导向官员的被公众评价为最低温情的官员。与其相反的是,监管导向官员也被评为能力最差的官员。这可能暗示,在公众眼中监管导向的部门是最不受欢迎的部门,连带着这些组织的基层官僚不受喜爱。这个结果有助于解释组织的声誉是怎样存在差异的、帮助改善公共部门的声誉管理策略。除此之外,这揭示了公众对评价公共部门时存在偏见。关于公共部门是否能够引导公众看法向好的方向转变,学者们看法不一。而本次研究对这个问题提供了潜在回答:这取决于部门的特征。另外,研究结果也暗示以下可能性:对公共组织的消极看法不仅能够由公众引起,也可以由公共组织本身、以及公共组织的街头官僚引起。

第三

,评价受到性别因素的影响。能力维度上,性别不产生影响。但温情维度上,女性官员往往被认为比男性官员更加热情。这个结果解释了学术界一直存在的争论:官员性别是否会影响公众的感知。这个温情维度评价上的差异也能够解释为什么公众有时候受到、有时候不受官员性别的影响。值得注意的是,在本文研究结果的基础上,用社会认同理论去研究刻板印象也是一个有前途的研究方向。

第四

,性别和核心任务的性质既不加强、也不削弱各自的影响。这个研究结果对有关刻板印象和歧视的研究产生一定影响。可能存在本次实验不包含的其他因素,能够协同一致影响公民评价,比如资历、外观等。未来的研究可以贪多更多因素的影响,比如官员的可信度。因为各个因素的效应(effects)都很小,因此给出结论的时候比较谨慎。但这是正常现象,因为仅测试了两个因素分别的效应(isolated effects)。在现实生活中,公众的评价受到更多因素的影响。影响虽小,跟以往刻板印象的研究一致,任然可以推测这两个因素在以微妙的方式发挥作用。这也对公众与官员的日常互动,是否相互信任、相互配合具有重要的歧视意义。无论如何,这篇文章都揭示了公众对官员的评价受到核心人物性质、性别等因素带来的刻板印象的影响。

  总之,这篇文章主要是在理解公众如何评价基层官僚的方向上走出了重要的第一步。如果想要深入理解评价差异,未来研究应该剖析特质评估对官僚公众接触方式和公民行为的影响。

  参考文献:

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