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广州出台全国首部规范公众参与行政立法的地方政府规章背景介绍

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  从2007年起,全国首部规范公众参与行政立法工作的地方政府规章《广州市规章制定公众参与办法》正式实施,凡是有关广州市政府规章的制定工作,不管是否与公众利益有直接的、密切的关系,公众都有权参与及提出意见。“公众参与”将被广州市政府列为制定规章的一项法定程序,公众将成为政府规章制定的主体之一。

  据广州市政府办公厅新闻信息处处长欧阳永晟介绍,《办法》在几个方面实现突破:1、可以参与立法的公众范围广泛。《办法》对公众资格没有限制,不论参与者是否在本市居住,是否为本市市民,不管是中国人还是外国人,均有权参与广州市的规章制定,提出意见、发表观点。2、突破了规章制定的狭义概念,将公众参与贯彻至规章的立项(含立、改、废)阶段、年度规章制定工作计划的制定阶段、规章的起草阶段、规章的审核阶段以及规章的实施阶段,保证最大程度、最大范围的公众参与。《办法》还规定,政府起草地方性法规的工作可以参照本办法。3、明确要求规章起草部门通过网站、媒体等多种方式发布征求意见的公告,以方便公众详细了解规章起草的有关资料和规章规范的主要内容,明确规章规范的主要对象和相关利害信息,并排除参与障碍。4、建立公众意见的及时反馈制度,防止行政机关操纵听取意见的进程。《办法》将公众意见的反馈作为法定要求落实到规章制定的每个具体环节之中。例如,收到公众意见5个工作日内,必须将意见向社会公开、及时予以反馈并说明理由。

  《办法》确定了以下几种征求意见的方式:一是通过在媒体上发布公告征求意见;二是充分发挥行业协会、中介机构或其他社会组织的作用,采取委托等形式促进高质量公众意见的形成;三是确定公众座谈会为规章制定的必经程序,开放式听取意见、听证会、论证会为规章制定的选择程序,弥补网络、媒体等覆盖范围不足的缺陷;四是明确区分了座谈会、开放式听取意见、听证会、论证会的概念,明确了各类会议的召开目的和具体程序,便于起草部门的实际操作;五是创设了开放式听取意见这一新形式,通过这种对象不限定、形式不特定的听取意见模式,广泛听取公众意见。

  广东工业大学华立学院董事长张智峰说,如果有参与政府规章制定的机会,他一定会去报名。“讲老实话,政府这样做,是需要很大的勇气的,至少会增添很多‘麻烦’,当然,这些‘麻烦’会添得很值。这有利于帮助政府掌握最充分、最可靠的信息,确保规章的可行性和高质量”。

  广州市政府法制办公室主任 陈里程认为,公众参与权需制度保障。根据立法法等法律法规,公众参与是立法的一项基本制度。由于我国还没有建立公众参与立法的统一规范,所以实际操作中还存在不少问题:1、公众参与具有任意性。按照现行法律,公众参与行政立法不是强制性程序,给了政府部门很大的自由裁量权,制约了公众的参与。2、公众参与缺乏民主性。公众参与具有极强的行政色彩,公众无立法动议权;对公众的意见只是在行政机关内部研究,不予公开说明,没有反馈机制,立法进程不透明。3、公众参与存在模糊性。概念不清,何为公众、如何参与包括参与方式、参与范围等不清楚;程序不明,缺乏可操作性;缺乏保障公众参与权的机制。广州市政府出台的《办法》基本解决了上述三个问题。

  北京大学王锡锌教授认为,行政立法和规范性文件的制定,是政府公共治理的重要内容。每一部政府规章和规范性文件,都可能涉及到方方面面的利益,因此,在政府规章和规范性文件的制定过程中,各种利益主体有序的、有效的参与,不仅是立法和决策民主化的内在要求,同时有利于政府了解民意、汇集民智、凝聚民心,从而使立法质量大大提升。政府在决策和管理过程中,总是要面对各种多元的利益。协调各种利益,增进公共福祉,不仅是政府治理能力的一个重要要素,而且也是促进社会和谐的重要途径。广州市政府在这一领域的尝试,体现出一种更加开放和包容的态度,也反映出政府越来越自信的心态。

  《人民日报》 (2006-07-11 第10版)