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媒体报道:北大教授申请公开高速公路收费信息

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  公路收费凸现政府信息缺失,学者希望通过公开来推动公共财政监管制度的完善

  【《财经网》专稿/记者 秦旭东】

  5月30日,北京大学法学院教授王锡锌、沈岿、陈端洪提交的三份政务信息公开申请表被送至北京市发改委,其申请公开的信息皆为“首都机场高速公路的投资总额及其中贷款总额;其收费依据;1993年通车至今收费总额及其去向。”

  与此同时,三位教授还以邮寄方式向负责该公路收费的企业——首都高速公路发展有限公司也提出了同样的申请。此前的5月28日,北京市交通委员会已受理了其内容相同的政府信息公开申请。

  今年5月1日,《政府信息公开条例》(下称《条例》)正式施行。依据《条例》,政府信息公开方式有两种:一类是“政府主动公开”,一类是“依申请公开”。长期以来,由于中国公民获取政府信息的渠道有限,因此“依申请公开”更为公众看重。

  公路收费凸现政府信息缺失

  据审计署今年2月《收费公路审计调查结果》,首都机场高速公路乃利用财政资金和部分银行贷款建设,总投资11.65亿元,其中银行贷款7.65亿元。该高速公路自1993年始收费,至2005年底,首都机场高速公路收费已达32亿元,预计其剩余收费期内还将收费90亿元。

  据记者了解,首都高速公路当初立项时定位为“政府收费还贷公路”,其特征是不以营利为目的,贷款全部还清后就应停止收费。但建成收费三年多后,北京市政府把该公路的性质改为“经营性公路”,并把该公路资产注入政府所属的香港上市公司,并重新核定了30年的收费权,其实已赋予该公路以盈利目的。

  在北京,与上述案例类似的还有京石(北京至石家庄)高速公路北京段等三条已收费3至12年的“政府收费还贷”公路。这些高速公路于1999年被划转给北京市新设立的首都公路发展有限责任公司,变为“经营性公路”,并重新批准收费30年。

  学者指出,北京市以上做法,其实已把“收费公路”当作融资平台,以收取公路通行费为手段,谋取地方政府及其所属企业的收入。但由于当时相关法律法规对公路经营权转让缺乏明确的规范,因此上述做法被审计署认定为“虽不合理但不属违法违规”。

  十多年来,这些公路的收费及其流向等信息并未向公众公开。近年来,曾有一些公民多次要求相关政府部门公开上述信息,但都以失败告终。2005年,律师胡凤滨告首都机场高速收费不合理案最终败诉。但法院部分认可其起诉理由,并向北京市有关部门发出司法建议函,建议对高速公路收费建立监督机制和相关信息公示制度等。

  《政府信息公开条例》的施行为上述诉请提供了新的依据。“作为收费公路的使用者和缴费者,我们个人对这些信息有知情权。同时,我们正在进行一个有关收费公路政策研究的课题,也需要相关的信息。”王锡锌表示。

  王锡锌指出,目前“路修到哪里,收费站建到哪里”的做法,与交通建设中“非收费公路为主,收费公路为辅”的初衷背道而驰,加重了社会公众的负担,实际上是政府把提供公共产品的责任转嫁给社会和公众,这有违公共财政和法治国家的基本原则。

  事实上,北京的收费公路只是全国的缩影。据审计署调查,截至2005年底,中国收费公路里程已达18万公里,已达到高速、一级和二级公路总量的55%。而今年2月该部门发布的《收费公路审计调查结果》也显示,截至2005年底,北京等18个省(区、市)收费公路(约占全国收费公路总里程的70%)累计征收通行费高达5100亿元。

  审计署还发现,在接受审计的上述收费公路中,还存在收费权转让不规范等问题。而经审计发现的违规收费、超标准收费就高达数百亿。

  公路收费者应否信息公开?

  据记者了解,北大三位教授在向北京市发改委提请政府信息公开前,曾电话咨询首都机场高速公路的收费者——首都高速公路发展有限公司,要求该公司公开上述信息,但遭到了对方拒绝。据称,首都高速公路发展有限公司的工作人员表示,该公司并非政府机关,政府信息公开和其没有关系。

  但王锡锌等并不如此认为。王锡锌教授表示,“政府信息公开”的主体,不仅限于行政机关,还包括履行一定公共职能的组织和政府拥有或设立的公共企事业单位。

  《条例》明确规定,法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动,适用本条例;教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开,参照本条例执行。

  王锡锌指出,上述公共企事业单位,多数为事业单位或垄断国企,直接涉及广大民众的切身利益,其相关信息公开更不能被忽视。首都高速公路发展有限公司就属于此类,当然是相关信息公开的义务主体。

  但令人遗憾的是,目前政策层面对公共企事业单位的信息公开尚无明确的规定。4月29日,国务院办公厅发布《关于施行中华人民共和国政府信息公开条例若干问题的意见》(国办发〔2008〕36号,下称“国办实施《意见》”)。但该文件只是要求,在今年10月底前制定关于公共企事业单位信息公开的实施办法。

  王锡锌认为,《条例》生效之日,公共企事业单位的信息公开义务就已经产生,实施办法只不过是要具体规定相关操作细节。他表示,如果不能顺利获取其申请公开的有关信息,他们将会依照《条例》规定的救济渠道举报申诉,不排除提起行政复议和行政诉讼。

  公共利益信息公开困境

  据记者了解,三位法学教授最初曾拟以“北京大学公众参与研究与支持中心”的名义,以“对机场高速路收费制度展开课题研究”为由,申请政府信息公开。但权衡再三,他们最终还是选择以北京市民的名义,其申请理由改为“多次被收取高速路通行费,涉及切身利益”。

  依照《条例》第十三条,公民、法人或者其他组织可以“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”申请获取相关政府信息。这实际上是要求,政府信息公开的申请人,应“与申请公开的信息有利害关系”。

  不仅如此,上述“国办实施《意见》”还提出,“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息,可以不予提供”。

  对此,诸多学者都认为,这种对政府信息公开的申请人资格的附加条件,同《条例》的宗旨和原意相背离,可能造成诸多消极后果,尤其会对一些因公共利益需要的信息公开申请造成障碍,应该适时予以修改。

  王锡锌认为,知情权是参与权和监督权行使的前提,是公民的一项基本权利。对于公众对政府信息的需要,应当做广义的理解,与公共利益直接或间接相关的政府信息,更应该公开。

  在王锡锌看来,事关公共利益的政府信息涉及很多人,由于大多个体存在“搭便车”心态,可能造成申请信息公开的动力不足,从而损及公共利益。实际上,法律不应限制来自民间组织、研究机构、热心公益的人士等申请涉及公共利益的政府信息,还应当为此提供法治保障。

  在接受《财经》采访时,王锡锌表示,只有持续的公众参与和行动,才能使政府信息公开制度获得持续的动力。而由其担任主任的北京大学公众参与研究与支持中心,在5月17日启动了一个名为“政府信息公开公众支持”的项目。

  该项目已开通了一条咨询热线(010-62757286),为公民、法人和其他组织申请政府公开有关信息提供法律和技术方面的帮助和支持。据记者了解,上述热线电话开通后10天左右,已接到全国十多个省市的40多例政府信息公开的咨询。

  “作为研究行政法治和宪政的学者,我们不只是政府信息公开的旁观者,也应是行动者。”王锡锌如此解释他和两位同事的上述行动,“我们期望以公众关注度高、涉及公共利益的案例来推动政府信息公开,让政府信息公开制度为更多的人所知所用。”■

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