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中国行政透明度年度观察报告·2008年度 (节本)

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  第一节 缘起和目的

  《中国行政透明度年度观察报告》(以下简称《报告》),是北京大学公众参与研究与支持中心(以下简称“中心”)所实施的、由福特基金会提供资助的“政府信息公开公众支持”(Open Government Information Public Support,OGIPS)项目的重要成果。

  中心自2004年成立以来,一贯致力于观察、研究和推进中国行政法制的改革与发展。中心以“民主在行动中,法治在生活中”为理念,倡导以公众参与和信息公开分别作为“输入型民主”和“输出型民主”的新形式,重建行政过程的合法性、正当性和科学性,保障公民的知情权、参与权、表达权和监督权。中心多位专家参与了各地政府信息公开制度试点的工作,并担任《政府信息公开条例》的起草成员。2008年5月1日,《政府信息公开条例》正式实施,标志着中国行政透明度的制度建构达到了新的阶段。中心适时启动OGIPS项目,通过信息公开热线、手册、圆桌会议等多种形式,促进公众参与从制度向实践的转换,取得了较为理想的社会效果。

  作为OGIPS项目实施一年来的某种小结,《报告》不仅反映过去一年间中国政府在增强行政透明度方面的进展,而且体现中心作为独立的非营利学术机构的品位、视角和眼界。《报告》以《政府信息公开条例》及相关规范性文件为主要参照,设定了涵盖配套制度建设、机构建设、依职权公开建设、依申请公开建设、监督和救济制度建设五大方面,共27个计分指标的评估指标体系。《报告》以中国各省级行政区域、国务院下属各机构所发布的《政府信息公开工作年度报告》(或类似名称的报告)为主要素材,设定了涵盖31个省区市(台港澳除外)、84个国务院下属机构,共115个政府实体的评估对象体系。将指标体系运用于对象体系,《报告》概述了过去一年间中国政府信息公开建设的成果,指出了存在的问题,并结合各地、各部门实践提出了一系列政策建议。

  我们希望《报告》主要并至少服务于三大人群:一是作为透明政府需求者和推动者的广大公众,这份《报告》有助于他们更为全面、深入地了解自己的知情权的落实情况;二是作为透明政府本体和指向的各级政府部门工作者,这份《报告》有助于他们更为全面、深入地了解自己的公开义务的落实情况;三是作为透明政府观察者和倡导者的学术群体,这份《报告》有助于他们更为全面、深入地了解观察对象的发展与不足。通过一份《报告》的解读,我们能够看到一个包括公众、官员、学者和媒体人等在内的“行政透明度共同体”的雏形。这无疑是未来中国政府走向更为透明、阳光的希望所在。

  第二节 指标和依据

一、

  《报告》的基本评估方式为:设定指标——按指标评分——按分数评价。《报告》内含五个分报告,分别评估各省级地方政府、国务院各部门(单位)政府信息公开的机构建设情况、制度建设情况、依申请公开工作绩效、依职权公开工作绩效、监督救济制度情况。各分报告分别设定指标若干,进行评分和评价;总报告部分将各分报告的评价结果汇总,形成总体评价。五个分报告总共设定计分指标二十七个,形成指标体系如下:

分报告
机构建设 五个基本指标:
1、人员专业化水平;
2、人员专职化水平;
3、机构专门化水平;
4、实体平台发展状况;
5、虚体平台发展状况。
一个独立评分因素:机构建设方面的“反思和改进情况”。
制度建设 五个基本指标:
1、政府信息主动公开工作机制;
2、政府信息公开申请受理机制;
3、新闻发言人专门制度;
4、政府信息发布保密审查制度;
5、政府信息公开监督保障制度。
一个针对国务院各部门(单位)的指标:公共企事业单位信息公开指导规则。
一个特殊评估指标:施行《条例》的综合性具体办法。
依申请公开 五个指标:
1、申请受理数;
2、同意公开(含部分公开)率;
3、申请形式电子化率;
4、信息质量反馈评价(以行政复议/诉讼总数为基准);
5、反思与推进综合因素。
依职权公开 三个基本指标:
1、信息公开指南的编写情况;
2、信息公开平台(包括实体公开场所)的建设情况;
3、信息的完整性程度和信息量。
一个针对国务院各部门(单位)的指标:政府信息主动公开状态;
一个针对各地方政府的指标:信息公开目录的编制情况。
监督救济制度 四个指标:
1、监督机构设置,包括三个具体指标:有明确的主管监督机构、有高级别领导监督机构、是否引入专职监察机构;
2、监督制度建设,包括三个具体指标:工作考核制度、责任追究制度、社会评议制度;
3、行政复议实效,包括三个具体指标:受理率、办结率、纠错率;
4、行政申诉实效,包括三个具体指标:受理率、办结率、纠错率。

  机构建设部分的指标设置为:设定“人员专业化水平”、“人员专职化水平”、“机构专门化水平”、“实体平台发展状况”、“虚体平台发展状况”五个基本指标,并将机构建设方面的“反思和改进情况”设为独立评分因素。需要指出的是,本报告在“依申请公开”的分报告中,也将“网络平台建设”列为评估指标,该指标与“虚体平台建设情况”指标各有侧重:“网络平台建设”指标着重网站平台本身,而“虚体平台建设情况”则着重各种虚体平台的总体状况;“网络平台建设”指标考察网站的可操作性、界面友好度等,而“虚体平台建设情况”则主要考察网站的创新之处。

  评分方案为:五个基本指标均设A、B、C三个等级,分别表示“优秀”、“合格”和“待完善”,分别对应20分、12分和4分;独立评分因素如获合格评价则不扣分,如获不合格评价则扣去12分。将五个基本指标和独立评分因素得分相加,即为机构建设部分得分。

  制度建设部分的指标设置为:设定“政府信息主动公开工作机制”、“政府信息公开申请受理机制”、“新闻发言人专门制度”、“政府信息发布保密审查制度”、“政府信息公开监督保障制度”五个基本指标。针对国务院各部门(单位)设定“公共企事业单位信息公开指导规则”指标,并设定“施行《条例》的综合性具体办法”为一个特殊评估指标。

  评分方案为:五个基本指标均设甲、乙、丙、丁四个等级:甲,在较好地建立相关制度基础上同时进行了制度创新;乙,较好地建立相关制度;丙,基本建立相关制度;丁,未建立相关制度。其对应分值分别为:18、15、12、10。针对国务院各部门(单位)的指标和特殊评估指标,报告取其为加分指标,只要有相关配套制度,则加12分;如果配套制度有创新,则加15分。对于有评估对象制度以外创新的地方,加10分。将以上各项指标相加,即为制度建设部分得分。

  依申请公开部分的指标设置为:设定“申请受理数”、“同意公开(含部分公开)率”、“申请形式电子化率”、“信息质量反馈评价(以行政复议/诉讼总数为基准)”、“反思与推进综合因素”五个指标。

  评分方案为:五个指标均设A、B、C三个等级,分别表示表示“优秀”、“合格”和“不合格”;各等级与具体分值的关系为:A等=20分,B等=10分,C等=5分,A+等=20分,A-等=15分,C+等=5分,C-等=0分。将五个指标得分相加,即为依申请公开部分得分。

  依职权公开部分的指标设置为:设定“信息公开指南的编写情况”、“信息公开平台(包括实体公开场所)的建设情况”和“信息的完整性程度和信息量”三个基本指标。针对国务院各部门(单位)设定“政府信息主动公开状态”指标,针对各地方政府设定“信息公开目录的编制情况”指标。

  评分方案为:以上各个指标,最后皆转化为百分制下的得分,每个指标各占100分。其中,国务院各部门(单位)得分取三个基本指标和“政府信息主动公开状态”指标进行计算,各地方政府得分取三个基本指标和“信息公开目录的编制情况”指标进行计算。分别将四个指标加总求均值,则为国务院各部门(单位)和各地方政府的依职权公开部分得分。

  监督救济制度部分的指标设置为:设定“监督机构设置”、“监督制度建设”、“行政复议实效”、“行政申诉实效”四个指标。

  评分方案为:四项指标满分均为25分。“监督机构设置”项得分取决于是否设有明确的主管监督机构、是否设有高级别领导监督机构、是否引入专职监察机构;“监督制度建设”项得分取决于是否建立了工作考核制度、责任追究制度、社会评议制度;“行政复议”项得分取决于行政复议的受理率、办结率、纠错率;“行政申诉”项得分取决于行政申诉的受理率、办结率、纠错率。

二、

(一)概述

  《报告》评估的基本素材,为各地、各部门于二〇〇九年四月十五日(含)前公布的上年度政府信息公开工作报告,和已公布的有关地方和部门规范。这些报告的公布情况如下:

1

  全国共有31个省级行政单位(不计港、澳、台)。按照中国政府网公布的国务院机构名录(http://www.gov.cn/gjjg/2005-08/01/content_18608.htm)统计,国务院共有112个机构(未计入只对外保留牌子或保留名义的机构,共5个),扣除28个议事协调机构不予统计,剩余84个。这样,统计范围一共有115个对象。

2

  截至4月15日,已发布年度报告的29个:北京市、天津市、河北省、山西省、辽宁省、吉林省、黑龙江省、上海市、江苏省、安徽省、福建省、江西省、山东省、河南省、湖北省、湖南省、广东省、海南省、重庆市、四川省、贵州省、云南省、西藏自治区、陕西省、甘肃省、宁夏回族自治区、内蒙古自治区、新疆维吾尔自治区、浙江省。其中,广东省、浙江省仅发布了办公厅年报。

  未发布年度报告的2个:广西壮族自治区、青海省。

3

  截至4月15日,已发布年度报告的47个:国务院办公厅、国家发展和改革委员会、教育部、科学技术部、工业和信息化部、国家民族事务委员会、公安部、民政部、财政部、环境保护部、住房和城乡建设部、人力资源和社会保障部、交通运输部、水利部、农业部、国土资源部、商务部、卫生部、国家人口和计划生育委员会、文化部、中国人民银行、审计署、国有资产监督管理委员会、海关总署、国家质量监督检验检疫总局、国家广播电影电视总局、新闻出版总署、国家统计局、国家林业局、国家旅游局、国务院法制办公室、中国保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、国家电力监管委员会、国家自然科学基金委员会、国家信访局、国家海洋局、中国民用航空局、国家文物局、国家外汇管理局、司法部、机关事务管理局、地震局、全国社保基金理事会、粮食局、测绘局、档案局。

  未发布年度报告的37个:外交部、国防部、国家安全部、监察部、铁道部、国家税务总局、国家工商行政管理总局、国家体育总局、国家安全生产监督管理总局、国家知识产权局、国家宗教事务局、国务院参事室、国家预防腐败局、国务院侨务办公室、国务院港澳事务办公室、国务院研究室、新华通讯社、中国科学院、中国社会科学院、中国工程院、国务院发展研究中心、国家行政学院、中国气象局、中国银行业监督管理委员会、国家能源局、国家国防科技工业局、国家烟草专卖局、国家外国专家局、国家公务员局、国家邮政局、国家食品药品监督管理局、国家中医药管理局、国家煤矿安全监察局、国台办、国新办、保密局、密码管理局。

  为弥补各地、各部门报告的阙略,《报告》还参考了各地、各部门的网站,以及部分媒体的报道。写作时,凡以各地、各部门报告为据之处,一般不一一注明;凡以其他信息来源为据之处,均以脚注形式注明。

(二)关于年报的一些说明

  本报告的基本评估素材,为各地、各部门按照《条例》要求发布的政府信息公开年度报告。一些地方对年报义务给予了较高重视,制定了年报格式范本,供下级机构使用。但是,综合全国情况,年报发布的质量参差不齐,主要表现在:第一,从发布的时间来看,按规定在3月31日前发布的地方和部门并不占多数;即便是本报告为拓宽统计范围的目的,将年报统计时间放宽到4月15日,仍远未能取得所有预期的年报样本,部分机构甚至直到5月底仍未公开年报。第二,从年报的形式来看,根据查访,一些机构针对社会需求,采取了专门起草的形式,另一些机构则基本搬用了内部工作总结和报告,这导致各地、各部门年报的语体、覆盖范围、行文格式差异颇多,也带来了研究的困难。第三,从年报的内容看,一方面,若干机构报告的深度不足,仅限于条目的罗列,缺乏具体内容的填充;另一方面,更普遍的问题在于报告的覆盖面不够广泛、周全,缺项严重,这直接影响了评估对象的最终得分,也使某些拟议中的数据汇总呈现残缺的样态。

  我们认为,各地、各部门年报的上述问题,归根究底在于未能明确发布年报义务的性质和目的。《条例》之所以规定了这一义务,其根本目的在于帮助社会公众对政府信息公开工作进行监督。因此,年报的撰写和发布,均应以服务于该目的为着眼点。如果进行细分,行使监督权利的公众又可分为两类:一是专业的研究和支持组织,他们出于全面、深入跟踪和评估政府信息公开制度进展的需要,希望各地、各部门年报能够与《条例》设计的制度较为吻合,并参考若干成熟的评估体系;特别是注意各种具体数据、措施的发布,在总结成绩的同时作出反思、提出改进方案。二是广大普通民众,他们出于对政府信息公开工作的关心,以及履行监督权利的自觉,希望年报注重可读性,例如可以通过图表加以形象化,减少不必要的术语使用,对重要或难解的内容用专栏等形式加以解释;同时,年报应言之有物,尽量去除形式化的表达,突出重点,提高阅读吸引力。

  有鉴于此,我们对各地、各部门的年报撰写,提出如下建议:

  1.推广年报格式范本,加强各地、各部门年报的统一性,便利统计和观察;

  2.充实年报内容,按照《条例》内容逐项设定报告范围,并加强数据、事例的报告;

  3.增强年报可读性,尝试采取图文并茂、穿插解说性文字等形式,务求言之有物、实事求是。

  面向未来,我们将在总结和分析各地、各部门年报的基础上,完善评估指标体系,并对照建立年报写作和发布指南,供广大政府机构参考使用。

  第三节 问题和建议

一、

  《报告》将各分报告发现的问题和建议汇总,提炼出政府信息公开方面存在的主要问题,略如下述。

  (1)机构建设方面,在《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)实施一年之际,政府信息公开的相关机构和平台建设仍处在铺开阶段,离满足《条例》要求和人民群众对公开信息的需求尚有一定距离。具体表现为:政府信息公开工作人员专职化进程滞后;基层的信息公开队伍、机构和平台建设滞后;机构特别是虚体平台的人本化设计不足;区域和部门机构和平台建设进展不平衡。

  (2)制度建设方面,多数部门(单位)、地区已基本建立起了政府信息公开配套制度,但整体上看国务院部门的政府信息公开配套制度建设要滞后于各省级政府;已建立政府信息公开相关配套制度的各部门(单位)、各地区,在具体制度形式和种类上,大多各具特色,未能形成较为统一的模式;绝大多数部门(单位)和地区未能建立起专门的“新闻发布和新闻发言人制度”。

  (3)依申请公开方面,大多数评估对象年度申请受理数偏低,这反映出《条例》实施一年来公民申请政府信息公开的社会动力不足,同时也反映出政府在宣传、培训、发动和依申请公开的制度化、效率化方面存在不足;国务院部门对信息申请予以肯定答复的比率要低于省级政府;我国政府信息依申请公开的电子化水平严重不足,省级政府依申请公开的电子化水平要低于国务院部门;《条例》要就建立政府信息公开社会评议制度基本上没有建立,民主化的反馈评价机制阙如,而个案化(法治化)的反馈评价机制,即对政府信息依申请公开的行政复议和行政诉讼远远没有发挥其对于公民知情权的应有支持功能,涉及政府信息依申请公开的行政复议和行政诉讼案件数量偏低。

  (4)依职权公开方面,各省级政府与国务院各部门的政府信息公开指南在标题的设置、信息分类的详略程度、指南的编排体系、指南获取方式等方面有待改进;包括档案馆、图书馆,行政机关专门设置的信息查阅服务点在内的实体公开场所利用率偏低,被调查的图书馆、档案馆的工作人员对政府信息分类的不熟悉;网络公开平台方面,政府门户网站上政府信息公开栏目的醒目程度、网站的政府公开信息搜索功能、对实体公开场所进行提示等问题有待完善;政府公开信息目录的机关内部管理色彩浓厚,分类过于简略或与《条例》的要求不相协调,不利于普通公民查询人的利用;公民在政府信息公开平台上可以获取的信息完整程度、信息量有待提高。

  (5)监督与救济方面,在《条例》实施一年之际,省级地方政府信息公开的监督与救济工作仍处在初始阶段,离满足《条例》的要求和人民群众对公开信息的需求尚有一定距离。具体表现为:在政府信息公开的高层次的领导监督机构和专职监督机构的设置上,省级地方政府和中央各部门还有很多空白;《条例》要求建立的政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度三项监督制度,定期对政府信息公开工作进行考核、评议,但大多数的省级政府和国务院部门的监督制度尚不完备;绝大多数地方政府和中央部门行政复议的功能没有得到充分发挥,整体处在闲置阶段;绝大部分地方政府和中央部门都未将行政申诉的处理工作上升到应有的高度,很多与行政申诉的相关数据不是阙如,就是为零。

二、

  (1)机构建设方面,《报告》建议以推广机构建设创新为主要途径,破解落实《条例》的四大难题:专职化进程滞后、基层建设滞后、人本化设计不足、区域和部门进展不平衡,带动落实《条例》对机构建设的报告提出了“四有”要求和《条例》施行初期所提出的“四要”要求;同时要着眼于信息公开制度的完善,借鉴国内外经验,探索适合本地、本部门的政府信息公开工作需要的机构和组织形式。

  (2)制度建设方面,国务院办公厅作为全国政府信息公开工作的主管部门应当在各部门(单位)、各地区一年多的制度实践基础上,在保留各部门(单位)、各地区制度创新的前提下,统一规划,提出更为明确的具体配套制度要求,以使全国政府信息公开配套制度建设更加规范;还应该通过建立相应的问责机制推动全国政府信息公开工作的有效运行;应在全国层面上推动《条例》配套制度的建设,逐步形成一个“《条例》为主,多项配套制度为辅”的制度体系,以使政府信息公开更为贴近实践需要、更具可操作性、更加便利高效。

  (3)依申请公开方面,针对《条例》实施的社会动力不足,应进行进一步社会启蒙与动员,同时加强对政府公务员的培训,使其逐渐习惯《条例》确定的开放型和权利化的行政活动模式;建议加快修改保密法,拓宽信息公开范围,而且对信息申请被拒绝应加强说理;加快政府信息依申请公开与电子政务的结合进度,鼓励政府和公民更多地通过电子信息平台完成政府信息的申请与答复过程;在政府信息依申请公开领域系统激活行政复议和行政诉讼制度,体现其对于政府信息依申请公开的个案化质量反馈评价功能;加快政府信息依申请公开收费的制度化,促进公民的理性“消费”,维持政府信息提供的一般能力;建议依托政府信息公开的社会评议制度建立“申请人评价”制度和“申请人代表评议会”的参与形式。

  (4)依职权公开方面,政府信息公开指南应在标题的设置、信息分类的详略程度、指南的编排体系、指南获取方式等方面进行完善;提高包括档案馆、图书馆,行政机关专门设置的信息查阅服务点在内的实体公开场所利用率,加强实体公开场所工作人员的培训、明确告知相对人实体公开场所的地址和利用方式、丰富其中信息以便利公众利用实体公开场所获取政府公开的信息;提高政府门户网站上政府信息公开栏目的醒目程度、完善网站的政府公开信息搜索功能并加强新闻发布会信息的在年度报告中的发布;信息的编制和发布工作上各行政机关有必要进一步从相对人的角度出发,以利于相对人最大程度的接触和利用政府信息为目的,对信息的编制和发布工作作出改善,以提供给相对人最丰富、最需要的信息。

  (5)监督与救济方面,建议完善监督机构体系,特别应尽快加强高层次的领导监督机构和专职监督机构的设置;落实《条例》对监督制度建设的要求,加强政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度等监督制度的建设;增强行政复议实效,政府应当以便民、开放的态度,坦然面对公众的提起的复议,敢于纠错,为相对人提供充分的权利救济,给公众以信心;加强行政申诉处理的规范化和透明度,重视其作为一种最为便捷的救济途径所能发挥的作用;同时提倡政府以开放、平和的心态对待行政诉讼。

  来源:北京大学公众参与研究与支持中心