| 北大法学院 设为首页
当前位置: 首页 > 理论研究 > 研究成果

曹鎏:论监察问责的基本法律问题

浏览字号:    作者:

  2020年春节期间爆发新型冠状病毒肺炎疫情以来,已有多名高官因敷衍塞责、履职不力被严肃问责,问责再度进入公众视野。作为悬在领导干部头上的“达摩克里斯之剑”,问责已经成为当前我国执政党和政府打赢疫情防控阻击战的重要利器。17年前,2003年非典期间,包括两名省部级高官在内的上千余名官员因隐瞒疫情或者防治非典不力而被罢免,中国特色问责之路正式开启。2009年,党中央和国务院联合发布《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(以下简称《问责暂行规定》,初步实现问责的规范化和制度化。2016年11月,我国正式启动国家监察体制改革,并于2018年3月颁布《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)。《监察法》明确赋予监察机关问责权,这意味着问责被正式赋予法定涵义。从行政问责到监察问责的发展演进,解决了原来行政系统内同体问责的弊端,由监察机关行使问责权,可以充分利用其政治机关的优势。这对于强化问责的公信力和权威性,实现问责永葆“人民性”和“生命力”无疑具有至关重要的作用。《监察法》实施正式开启我国法治反腐之路,问责亦同时进入法治新时代。一方面,2016年《中国共产党问责条例》的颁布意味着党内问责率先实现了法治化,党内问责已经成为当前问责实践的重要形式。另一方面,在监察问责领域,各地纪委监委在问责对象、范围、程序、方式等方面认识存在不一致,监察问责边界亟需进一步厘清。基于此,本文将从当前监察问责所处的时代背景出发,结合《监察法》实施近两年来的问责实践已经暴露出来的困境和难题,从学术逻辑的视角,以《监察法》为基本遵循,充分阐释监察问责的应然内涵与外延以及独特功能,进而通过对问责构成要件的建构和解构,希冀为监察问责在法治轨道上良好运行提供基本理论支撑。

  一、《监察法》时代问责的新发展:实践依赖与应然逻辑

  自1978年改革开放以来,问责制在我国的发展主要历经以下四个阶段:偶发问责时期(1979年—2002年)、常态问责时期(2003年—2008年)、理性问责时期(2009年—2017年)、法治问责时期(2018年至今)。[1]尽管问责正式成为我国为官的政治逻辑看似源自“非典”对政府治理能力特别是危机处理能力的深层次拷问,但其本身所蕴含的内在价值却恰恰彰显出这一举措在我国施行已是必然,“非典”仅仅起到了“催化剂”作用。此后,问责制在我国持续推进。一方面,应因于法治建设要为市场经济发展保驾护航的现实需要,在我国计划经济向市场经济转轨过程中,为有效解决政府缺位、越位和错位问题,法治政府建设不断向纵深推进,以问责制为依托的责任政府建设既构成法治政府建设的基本内容,又成为倒逼法治政府建设的重要助推器。特别是伴随着民众权利意识的增强,问责制的深入发展又为民众敦促政府切实贯彻为民服务的根本宗旨提供了突破口。可以说,问责已经成为我国社会的一个强大符号,彰显出党和政府推进责任政府和法治政府的决心,也体现出民主时代社会公众对政府官员和公共权力的期许。[2]

  另一方面,我国政治体制改革也在持续推进。特别是党的十八大以来,强化廉洁政治,营造风清气正的政坛文化,一体推进“不敢腐、不能腐和不想腐”长效机制,已经成为执政党全力推进反腐败的基本目标。而以整肃吏治为宗旨的问责制正契合了执政党践行执政为民理念并切实做到“有权必有责、有责要担当、失责必追究”的基本目标。监察体制改革以来,监察机关作为新型国家机构,由同级人民代表大会选举产生,并代表人民专司行使反腐败的权力,这就从体制层面切实回应了人民作为权力的授予者,可以通过代表人民专司反腐败的国家机构即监察机关,实现权力监督的美好期待。从人民授予国家机关公权力,到监察机关代表人民监督公权力行使,形成了有效的责任闭环。作为独立且平行于行政机关的国家机构,监察机关成为法定专门问责机关,特别是对行政系统内领导干部的问责,亦切实解决了以往系统内同体问责的弊端,实现了中国特色问责机构的专门化、专职化和法定化。由此,如果说反腐旨在根治公权力的任性和滥用,问责则要通过整肃吏治倒逼领导干部提升履职的效能性和使命感,旨在防止懒政、怠政等失职失责行为,确保公权力行使始终以契合民意为根本宗旨。

  因此,《监察法》赋予监察机关问责权,既是践行“一切权力属于人民”执政理念的必由之路,也是实现领导责任法定化、解决问责机构专门化、提升问责决定权威性的必然之举。《监察法》的施行,对于问责制在我国的良性发展无疑具有里程碑意义:它为问责运转提供了最基本的法律依据,问责全过程必须在法治轨道上运行;与此同时,监察机关作为政治机关,通过行使问责权,亦切实解决了领导人员政治责任法定化的问题。在法治国家,“政治责任体现的是政府存在的根本理由和目标,是直接反映国家和公民之间契约关系及民主性质的,并直接体现主权所有者公民与治权者政府之间的委托—代理关系,故政府及其官员的一切活动和安排必须以政治责任为轴心和核心理念,政治责任在行政官员体系中占据着统领性的地位和作用”。[3]这无疑为实现“人民赋予的权力始终为人民谋利益”夯实了制度保障。

  二、《监察法》实施以来的困境与难题

  作为反腐败领域的基本法,《监察法》明确赋予监察机关问责权,这意味着问责权正式成为监察权的有机组成部分。监察机关行使的监察权本质上是治官、治权之权,与反腐权旨在根治权力和利益的不当连接问题不同,问责权主要针对领导权行使的低效能和不尽职问题。监察机关同时行使反腐权与问责权,意味着权力运行的全链条,包括作为、慢作为和不作为的所有权力运行的表现形式均已实现无漏洞监督的法治化。《监察法》实施两年来,地方问责立法频频出台,全国各级纪检监察机关办理了大量问责案件,监察问责、行政问责等议题再次成为学术研究热点。但问责实践与《监察法》规定的“貌合神离”,反映出问责法治化过程中的困境和难题,突出体现在以下三个方面:

  (一)差异化的地方立法与《监察法》存在不一致

  地方制度先行已经成为我国问责立法的一大特色。“非典”以来,多个地方党委和政府积极探索问责的地方性制度。但因为缺少中央的统一规定,地方立法各具特色、差异明显。在北大法宝数据库以问责作为关键词进行检索,从2002年第一个地方问责规定出台,截止到2020年2月29日,各地总计出台13部规章(9部已经废止,现行有效规章4部)以及547个地方规范性文件(23个已经废止,现行有效524个),其中地方规范性文件主要包括地方各级党委和纪委出台的党内文件、地方政府出台的问责规定以及多个职能部门发布的系统内问责文件三种类型。从立法趋势(见图1)可以看出,2008年、2009年、2016年三个年份较为突出,地方立法热情较高。其中2008年因发生多起问责案件被媒体称为“问责年”,同年多个地方出台了有关行政首长问责规定;2009年党中央和国务院联合发布《问责暂行规定》,从中央层面初步实现了我国问责立法的统一化,同年有多个地方党委和政府联合发布出台实施细则;2016年《中国共产党问责条例发布》,实现了我国党内问责治理的法规化,同年和次年多个地方党委和纪委纷纷出台相关落实规定。2018年《监察法》出台,第11条和第45条对问责对象、问责范围等问题作出了明确规定,这意味着问责界至此有了明确的法律依据。较为遗憾的是,《监察法》实施两年来,通过梳理现行有效的地方问责制度文本,可以发现仍有多个地方未能及时开展清理工作,大量生效地方文本与《监察法》规定不一致,产生法律冲突。比如,《行政监察法》早已失效,但仍有多个生效地方立法未做出调整,比如《济南市行政过错问责暂行办法》《通化市国家行政机关及其工作人员行政不作为问责办法》等规章仍将《行政监察法》作为立法依据,问责机关仍然表述为各级政府的监察机关。再如,仍有地方立法对问责内涵把握不清,在泛化意义上使用问责,与《监察法》关于问责内涵界定明显不符。比如《湖北省行政问责办法》第2条规定:“本办法所称行政问责,是指对本省各级行政机关及其工作人员不履行、违法履行或怠于履行法定职责,导致国家利益、公共利益或公民、法人和其他组织的合法权益受到损害,或者造成其他不良影响,依法追究行政责任的活动。”可见,地方修法和废止工作明显滞后,仍有大量地方问责文本与《监察法》存在一定程度的法律冲突,这对于地方问责实践的开展无疑构成掣肘。

  (二)大量问责案件有偏离监察法治轨道之嫌

  根据地方纪委监委公布的问责数据,《监察法》实施两年来,问责案件办理存在以下四个问题:一是问责内涵把握不精准,将问责等同于各种责任追究机制统称,将党纪处分、行政处分、政务处分等均视为问责范畴。例如2018年1月至6月,天津市共查处不作为不担当问题1017起,问责1404人,其中给予党纪处分317人,政务处分133人,组织处理62人,诫勉223人。[4]二是问责对象把握不精准。《监察法》明确规定问责剑指高官即领导人员,但实践中, “追下不追上”“问小不问大”、问责对象重心下移等问题依旧存在,很多地方将问责对象等同于监察对象,所有公职人员的违法违纪处理均纳入问责范畴。大量直接办案人员、基层公务员成为问责对象。三是问责事由不精准。《监察法》明确将履职不力、失职失责作为问责的前提条件。实践中,问责事由泛化、虚化、简单化导致错问责、问错责、乱问责等个案层出不穷。对履职不力、失职失责的认定和追究因为缺少细致的规则指引,导致个案标准和尺度把握上极易出现畸轻畸重问题。四是问责方式不精准。理论上,问责方式应当针对所涉官员的领导职务,根据受信任降低程度的不同,分为道歉、引咎辞职、责令辞职、免职等。问责实践早期,多名高官因重大事故或事件而引咎辞职。引咎辞职之后的官员东山再起、带病复出,以至于有学者批评:“处于越位以及错位之中的引咎辞职制度已经完全超越了其本来意蕴,其在中国被泛化性的使用大大增强了该制度变异的可能性”。[5]近年来,随着引咎辞职浪潮退去,实践中大量问责个案以“批评教育”“责令书面检查”“通报批评”“诫勉谈话”“调离岗位”等方式作为处理结果,问责方式更多表现为党内问责。《问责暂行规定》所规定的道歉、引咎辞职、责令辞职等问责方式几乎被搁置不用,一定程度上被架空。

  (三)基础理论研究的创新性和回应度不足

  2003年“非典”疫情后,问责迅速成为政治学、行政学、管理学以及法学等多学科共同关注的热点议题。根据中国知网的数据统计,从2002年截至2020年2月29日,以“行政问责”“党内问责”“监察问责”作为主题的期刊论文、报纸论文和硕博论文,总量分别为5976、217、90篇。纵观现有研究成果,至少从目前论文数量趋势来看(见图2和图3),学界关于问责研究的热情在递减。尽管《中国共产党问责条例》和《监察法》先后颁布,但学界关于问责的研究仍然侧重于“行政问责”,未能及时转向“党内问责”和“监察问责”,中国特色问责理论体系未能与时俱进。如果说行政问责构成问责制早期的表现形式,随着十八大以来全面从严治党和全面依法治国不断向纵深推进,党内问责和监察问责已经成为当前问责最主要的表现形式,且均已初步实现法治化。但目前对党内问责和监察问责的研究,包括基础概念、归责原则和构成要件,特别是两者衔接关系等基本理论问题,尚未形成较为全面和系统的研究成果,且远未达成共识。《监察法》实施以来,直接研究监察问责的文章更是凤毛麟角,无法满足并回应问责实践的现实需要。有关问责的理论研究亟需及时跟进。

  (二)大量问责案件有偏离监察法治轨道之嫌

  根据地方纪委监委公布的问责数据,《监察法》实施两年来,问责案件办理存在以下四个问题:一是问责内涵把握不精准,将问责等同于各种责任追究机制统称,将党纪处分、行政处分、政务处分等均视为问责范畴。例如2018年1月至6月,天津市共查处不作为不担当问题1017起,问责1404人,其中给予党纪处分317人,政务处分133人,组织处理62人,诫勉223人。[4]二是问责对象把握不精准。《监察法》明确规定问责剑指高官即领导人员,但实践中, “追下不追上”“问小不问大”、问责对象重心下移等问题依旧存在,很多地方将问责对象等同于监察对象,所有公职人员的违法违纪处理均纳入问责范畴。大量直接办案人员、基层公务员成为问责对象。三是问责事由不精准。《监察法》明确将履职不力、失职失责作为问责的前提条件。实践中,问责事由泛化、虚化、简单化导致错问责、问错责、乱问责等个案层出不穷。对履职不力、失职失责的认定和追究因为缺少细致的规则指引,导致个案标准和尺度把握上极易出现畸轻畸重问题。四是问责方式不精准。理论上,问责方式应当针对所涉官员的领导职务,根据受信任降低程度的不同,分为道歉、引咎辞职、责令辞职、免职等。问责实践早期,多名高官因重大事故或事件而引咎辞职。引咎辞职之后的官员东山再起、带病复出,以至于有学者批评:“处于越位以及错位之中的引咎辞职制度已经完全超越了其本来意蕴,其在中国被泛化性的使用大大增强了该制度变异的可能性”。[5]近年来,随着引咎辞职浪潮退去,实践中大量问责个案以“批评教育”“责令书面检查”“通报批评”“诫勉谈话”“调离岗位”等方式作为处理结果,问责方式更多表现为党内问责。《问责暂行规定》所规定的道歉、引咎辞职、责令辞职等问责方式几乎被搁置不用,一定程度上被架空。

  (三)基础理论研究的创新性和回应度不足

  2003年“非典”疫情后,问责迅速成为政治学、行政学、管理学以及法学等多学科共同关注的热点议题。根据中国知网的数据统计,从2002年截至2020年2月29日,以“行政问责”“党内问责”“监察问责”作为主题的期刊论文、报纸论文和硕博论文,总量分别为5976、217、90篇。纵观现有研究成果,至少从目前论文数量趋势来看(见图2和图3),学界关于问责研究的热情在递减。尽管《中国共产党问责条例》和《监察法》先后颁布,但学界关于问责的研究仍然侧重于“行政问责”,未能及时转向“党内问责”和“监察问责”,中国特色问责理论体系未能与时俱进。如果说行政问责构成问责制早期的表现形式,随着十八大以来全面从严治党和全面依法治国不断向纵深推进,党内问责和监察问责已经成为当前问责最主要的表现形式,且均已初步实现法治化。但目前对党内问责和监察问责的研究,包括基础概念、归责原则和构成要件,特别是两者衔接关系等基本理论问题,尚未形成较为全面和系统的研究成果,且远未达成共识。《监察法》实施以来,直接研究监察问责的文章更是凤毛麟角,无法满足并回应问责实践的现实需要。有关问责的理论研究亟需及时跟进。