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地方新冠肺炎疫情防控中的公众参与与政府回应

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  [摘要] 为了有效预防新型冠状病毒感染肺炎疫情的扩散和蔓延,地方政府鼓励公众参与疫情线索举报,充分发挥其重要价值与作用。本文基于全国1430份调查问卷,聚焦地方新冠肺炎疫情防控期间的公众参与与政府回应真实现状,捕捉当前重大疫情防控中公众参与与政府回应的现实困境。调查结果表明,疫情防控期间公众参与意识较强、参与渠道基本畅通、政府回应总体较为及时、公众对政府回应的满意度较低。尝试提出当前形势下应加强政府主动回应意识、提升政府人员回应能力与素养、建立多级联动回应机制、推进医务社工与政府组织深度融合的改进对策。

  [关键词] 新冠肺炎 疫情防控 公众参与 政府回应 问卷调查

  [作者简介] 陈昊(1992-),男,江苏南通人,中共中央党校(国家行政学院)博士研究生,研究方向为政府治理;陈兰昕(1986-),女,江苏南京人,南京大学医学院附属鼓楼医院医护技师,研究方向为医务社会工作。

  [中图分类号] D668

  [文献标识码] A

  [文章编号] 1008-7672(2020)01-0089-11

  一、 问题的提出

  2019年12月湖北省武汉市报告多例有华南海鲜市场暴露史的肺炎病例,后被证实为新型冠状病毒(novel coronavirus, 2019-nCoV)感染引起的新型冠状病毒感染肺炎(Novel Coronavirus-Infected Pneumonia, NCIP)。2020年2月8日,国务院将新型冠状病毒感染的肺炎暂命名为“新型冠状病毒肺炎”,英文名为“Novel coronavirus pneumonia”,简称“新冠肺炎”,英文简称NCP。NCP已被证实存在人传人现象,医学界暂未发现特效治疗方法。由于病毒暴发正值我国春节期间,人员大范围密集流动导致发病人数迅速上升。世界卫生组织已将新冠肺炎疫情列为国际关注的突发公共卫生事件。

  疫情发生后,习近平总书记作出重要指示,“强调要把人民群众生命安全和身体健康放在第一位,制定周密方案,组织各方力量开展防控,采取切实有效措施,坚决遏制疫情蔓延势头”。为了最大限度減少人员流动聚集可能造成的感染风险,做好疫情防控工作,各级地方政府相继出台了各项防控措施,超过90%的地方政府发布了“强化疫情举报工作的通知”,鼓励并吸纳广大人民群众通过网络、电话等方式举报反映疫情防控相关问题,充分发挥公众参与的重要价值与作用。

  疫情防控期间,公众参与线索举报是地方政府部门单一治理能力不足的重要补充,公众的广泛参与不仅有利于提高政府发现疫情防控线索的效率,也有利于实现多元主体协同治理的良性互动。与此同时,对公众诉求的及时有效回应也自然成为地方政府部门需要兼顾的艰巨任务。政府回应不及时或回应效果不佳容易造成群众不满和恐慌,甚至引发不必要的群体性事件。本文将基于全国1430份调查问卷的分析,针对地方新冠肺炎疫情防控期间公众参与和政府回应的现状与困境,尝试提出富有成效的解决路径,希望对重大疫情防控中的地方政府治理提供一定的启发。

  二、 文献回顾

  (一) 公众参与

  我国学术界对于公众参与的研究起步较晚,贾西津所定义的公众参与偏向于公民的政治参与,包括公民参与立法、选举的一系列过程。而俞可平则认为公众参与的范围是所有公共事务,是社会公众通过有效的渠道和途径积极参与政府治理的过程。在本文中,公众参与是指社会公众通过政务新媒体、地方疫情防控指挥部热线电话、地方12345政府服务热线等途径参与新冠肺炎疫情防控线索举报的过程。近年来,公众参与公共危机的治理逐渐成为研究的热点。韩啸等认为面对未知的社会风险,政府部门能力有限,需要公众参与协同治理,构建多元阵营和多中心治理模式。冷向明认为在危机治理中,公众的参与能够使社会信任增加,有利于消除不必要的恐慌,稳定人心,同时也能增强政府部门维护公共利益的价值取向,有效提高治理效率。漆国生认为政府部门应该“重视公众参与危机治理的必要性,应当建设有利于公众参与的法律政策环境、完善公众参与危机治理的渠道、建立危机治理的信息沟通渠道”。刘虹认为我国危机治理中的公众参与与美国存在一定的差距,应当“不断增强公众危机参与意识,积极发挥民间组织力量,健全公众与政府沟通渠道”。吴志敏认为政府部门可以通过培育公众参与意识,重视公众参与意愿,转变政府治理理念,开辟多元化公众参与渠道,实行危机治理社会监督等路径来提高公共危机治理中公众主动参与的有效性。

  (二) 政府回应

  我国学术界对于政府回应的研究起源于西方国家,美国行政学家斯塔林将政府回应定义为对公众诉求的响应和回复。卢坤建认为政府回应是“政府部门对社会公众、各类社会主体、各个服务对象的诉求所作出的积极回答、答应或响应”。而胡艳芝、黄志波则认为政府回应是政府部门应当具备的一种基本能力,即对公众利益诉求作出反应和回复的能力,这种能力“既包括业务处理能力,也包括危机应对能力”。在本文中,政府回应是指地方政府部门对公众参与疫情防控线索举报过程的业务处理与危机应对能力。近年来,对于公共危机中的政府回应,我国学者也展开了一定的研究。张新文、张国磊认为在公共危机治理中,政府部门应当在职责范围内充分调动各种社会资源来应对危机事件本身,并及时回应社会公众诉求。汪娟认为判断政府回应的有效性应当从回应的次数, 第三方或更高层级主体的回应以及回应策略的积极多元化等方面作比较。钟伟军则认为,在公共舆论危机中,地方政府可以通过政务微博回应公众诉求,“首先应当满足公众的期待, 及时有效地发布相关信息;其次在沟通过程中应当向公众呈现谦卑诚恳的姿态”。方正、孙月月认为“政府能否对网络舆论危机做出及时有效的回应, 已成为影响政府形象、提高社会治理效率的重要因素”。政府部门在网络回应公众时应当转变传统行政思维方式、适应网络媒介发展的新特点, 建立政府与公众的良性网络互动。

  (三) 参与与回应:两者缺一不可

  在如今充满风险的社会,面对突发性的灾难和疫情,公众参与和政府回应无疑成为公共危机治理中两股交替推进的重要力量。政府回应必须以公众参与为基础, 增强政府回应才能更好地促进公众参与危机治理, 而公众参与的有序高效又反过来助推政府回应能力的提升。因此,在现代危机治理中,政府部门必须同时将公众参与和有效回应两手抓,在促进公众有序参与的同时也要保障回应的及时有效。当前,新冠肺炎疫情防控治理任务艰巨繁重,疫情蔓延会对社会稳定造成严重的威胁,仅仅靠政府单一的治理力量很难有效控制危机,而公众是疫情防控的直接作用对象,政府部门应当鼓励并吸纳公众有序参与,健全完善参与渠道,让公众积极参与到疫情防控线索举报中,不断提高疫情线索发现的效率,进而实现公共利益的最大化。与此同时,公众的有序参与也要求政府及时有效地回应公众的需求,由于疫情蔓延期间“会给人们带来极大的冲击,因此对公众参与作出回应也成为疫情防控中最为人们注重的阶段”。?譹?訛由于重大疫情关系到每个人的生命安全,政府部门必须在第一时间将信息公开,并及时回应公众以防止谣言、危机的扩散,“这既是政府治理社会的要求,也是对公众负责的体现”。因此,当前形势下,公众的有序参与和政府的及时回应,两者缺一不可。

  三、 问卷调查的总体情况

  (一) 调查对象与问题

  新冠肺炎疫情的蔓延关系到每一个人的生命安全,没有任何一个人可以置身事外,疫情面前,每一个人都应该有社会责任担当,因此本文的调查对象不局限于任何一类人,所回收问卷涉及全国各地各年龄段的受访者。

  地方新冠肺炎疫情防控中的公众参与与政府回应是一个系统性工程研究,涵盖范围很广,考虑到现有的调查资源,故而将当前疫情防控中最重要的——公众参与的意识或积极性、参与渠道的有效性、地方政府回应的及时性以及公众对回应的满意度作为主要研究问题。通过问卷回答情况进一步将研究问题扩展为:地方新冠肺炎疫情防控中公众参与的问题、原因及改进对策,新冠肺炎疫情防控中地方政府回应的问题、原因及改进对策。

  (二) 研究设计

  本次的调查主要以问卷的形式开展,截至2020年2月7日24时,笔者通过问卷网(www.wenjuan.com)发放网络问卷,共回收有效问卷1430份。问卷共有18道题,包括单项选择题、多项选择题以及主观填空题。内容设置包括是否参与新冠肺炎疫情防控线索举报、通过何种途径参与、是否得到地方政府的回应、地方政府回应是否及时以及对地方政府回应的满意度等。总体而言,调查对象在全国分布广泛,性别、年龄、所属地区等分布较为合理(如图1所示):性别分布中男性占比48.95%、女性占比51.05%;年龄分布中18岁以下的占比3.64%、19-35岁的占比44.54%、36-59岁的占比48.53%、60岁及以上的占比3.29%;所属地区中城镇占比59.09%、农村占比40.91%。

  (三) 问卷结果分析

  1. 公众参与意识总体较强

  在受访人数中(如图2所示),表示“参与了”此次疫情防控线索举报的人数占比62.73%,表示“没有参与”此次疫情防控线索举报的人数占比32.10%,表示“不关心”此次疫情防控线索举报的人数占比5.17%。调查结果显示,有超过一半的受访者积极参与了此次的疫情防控线索举报。在“没有参与”的选项中,笔者设置了“没有参与的原因”的主观填空题供受访者自愿填写,共收到366份“没有参与的原因”的填写。原因中有大约60%的受访者表示“很想参与但不知道参与途径”、“无从下手”、“没有渠道”、“马上就参与”等;有大约40%的受访者表示“没有发现线索”、“举报了也解决不了”、“政府积极排查,不需要举报”等。从参与了线索举报的人数占比以及没有参与的原因分析中都可以看出此次疫情防控中的公众参与意识比较强烈,但也有一部分受访者对此疫情线索举报表现冷漠。所属地区为城镇的35~59岁人群是参与疫情线索举报的主力军,参与意识较强;而农村地区大部分60岁及以上人群对疫情线索的举报表示漠不关心;此外,相当一部分农村地区的19~35岁人群表示很想参与但不知道途径,说明农村地区政府部门对参与疫情线索举报的宣传力度不够。

  2. 参与渠道基本畅通有效

  随着社会经济的不断发展,我国公众参与的渠道也呈现多元化。疫情防控中公众参与的渠道主要有政务新媒体(政务微信公众号、政务微博、政务抖音等)、地方政府提供的疫情防控指挥部热线电话、地方12345政府服务热线以及其他参与途径。通过政务新媒体参与疫情线索举报的人数占比49.16%,其中收到回应的占比87.53%,没有收到回应的占比6.8%,没有留意的占比5.67%;通过地方疫情防控指挥部热线电话参与疫情线索举报的人数占比38.02%,其中收到回应的占比75.95%,没有收到回应的占比20.82%,没有留意的占比3.23%;通过地方12345政府服務热线参与疫情线索举报的人数占比12.49%,其中收到回应的占比52.68%,没有收到回应的占比27.68%,没有留意的占比19.64%;通过其他途径参与疫情线索举报的人数占比0.33%,其中收到回应的占比66.67%,没有留意的占比33.33%,其他途径主要是拨打110、乡村公告中的举报电话。如图3所示,不管通过何种方式参与,收到回应的占比都在50%以上,而政府的有无回应是参与渠道有效性的最直接体现,因此通过调查结果可以表明公众参与的渠道是基本畅通有效的。

  3. 政府回应总体较为及时

  参与疫情线索举报并收到回应者中,政务新媒体在24小时内回应公众的占比为76.68%,在2-4天内回应公众的占比为18.39%,在5-7天内回应公众的占比为2.85%,在一周之后回应公众的占比为2.08%;地方疫情防控指挥部热线电话在24小时内回应公众的占比为57.92%,在2-4天内回应公众的占比为29.34%,在5-7天内回应公众的占比为10.42%,在一周之后回应公众的占比为2.32%;地方12345政府服务热线在24小时内回应公众的占比为64.41%,在2-4天内回应公众的占比为13.56%,在5-7天内回应公众的占比为20.34%,在一周之后回应公众的占比为1.69%;其他途径在24小时内回应公众的占比为100%。如图4所示,面对新冠肺炎重大疫情中的公众参与,地方政府总体响应比较迅速,回应比较及时。对比不同参与渠道的回应时间可以发现,地方疫情防控指挥部热线电话的回应稍为迟缓,政务微信公众号、政务微博、政务抖音等政务新媒体的回应最为及时(其他途径的样本量很少,尽管全部在24小时之内回应,但不能作为全部样本的对比参照)。

  4. 公众对政府回应的满意度较低

  在公众对政府回应的满意度评价中,笔者将“1”设置为“非常不满意”、“5”设置为“非常满意”、“2-4”以此类推。公众对政务新媒体回应的满意度平均值为2.87;对地方疫情防控指挥部热线电话回应的满意度平均值为2.32;对地方12345政府服务热线回应的满意度平均值为3.11;对其他途径回应的满意度平均值为4.50(样本量较少,可不作为对比参考)。从统计数据中可以看出,公众对地方12345政府服务热线的回应较为满意,而对政务新媒体、地方疫情防控指挥部热线电话的回应不是很满意。笔者同样设置了“满意的原因”与“不满意的原因”的主观填空题,供受访者自愿填写,“满意的原因”一共收到21份填写,“不满意的原因”一共收到578份填写。在“满意的原因”中,大约有90%的受访者表示“回复及时,满意”,而结合上述回应时效情况可以直接看出政府回應比较及时,因此回应及时显然不能作为判断满意度的唯一标准,更何况是对当下重大疫情防控线索举报的回应。那么通过“不满意的原因”分析发现,回应不及时、政府回应人员态度慵懒与恶劣、反映的问题没有解决是导致公众不满的主要原因,并且公众对地方疫情防控指挥部热线电话回应表示不满的占绝大多数。

  四、 地方新冠肺炎疫情防控中提高公众参与度

  与政府回应有效性的对策建议

  当前,公众参与的无序以及政府回应的不力都将不利于疫情防控的有效治理。调查结果表明,疫情防控中的公众参与表现为程度较高与行为有序,但政府回应效果欠佳。若公众参与与政府回应失衡,将会加重社会矛盾。因此,现阶段应更加注重政府回应的有效性,需从加强政府主动回应意识、提升政府人员回应能力与素养、建立多级联动回应机制、提高政府回应专业度等方面来进行努力。

  (一) 加强政府主动回应意识,提高政府公信力

  我国有很强的官本位思想,政府部门往往扮演着管理者和统治者的角色,缺乏责任意识与服务意识,致使回应动力严重不足。“官本位和人治的思想作祟,使得有些公务员只是一切为领导服务,缺乏为公众服务的热情,对群众的诉求置若罔闻或是互相推诿”。政府部门回应意识差与回应动力不足就会导致被动回应,在这种情况下,地方政府往往不能很好地履行职责,对公众的切身利益诉求表示冷漠或忽视,政府公信力因此也大大下降。通过此调查发现,面对重大疫情的防控治理,一些地方政府部门依然存在没有及时回应甚至没有回应的现象,仅仅是公众没有收到回应的平均占比就达到18.43%。笔者于2020年1月24日在微博发表关于询问XX县是否开始排查有武汉旅居史人员的短文,并同时@XX县卫生局、XX县公安局等官方微博,但截至目前都没有收到回应。点进这些官方微博主页发现,它们早已停止更新,沦为“僵尸号”。此外,笔者还于2020年1月25日拨打12345政府服务热线询问相同事项,并主动要求其一定尽快给予答复,但截至目前也未收到回应。由此可见,在当下重大疫情危机蔓延的现实处境中,地方政府主动回应意识薄弱的问题依旧存在。

  强化政府回应能力,提高主动回应意识,首先必须畅通回应渠道。随着信息时代的飞速发展,我国在增强回应力方面开辟了许多回应渠道,如政务微博、政务抖音、政府服务热线等,包括此次专门设立的地方疫情防控指挥部的热线电话都是政府回应的有效渠道。然而根据调查显示,地方疫情防控指挥部热线电话无回应的占比却达到20.82%,与其他途径相比无回应的占比最高。另外,上述笔者描述的政府官方微博也是应景般的“作秀”,根本不畅通。因此,在当下重大疫情不断蔓延的紧急关头,政府部门应确保回应渠道的畅通,激活或取缔“作秀”的“僵尸号”,健全优化回应渠道;建立回应清查底册,监督回应工作落实到位;融合多方回应途径,提高回应过程透明度与及时性。此外,提高政府主动回应意识还必须加强回应监督机制建设。疫情蔓延关系到每个人的生命安全,“只有加强对地方各级政府权力的监督,才能让相关责任人承担由过失引发的相应责任。政府官员才会敬畏手中的公共权力,对社会公众诉求实施有效的回应”。

  (二) 提升政府人员回应能力与素养,缓和群众不满情绪

  我国政府回应力不足与政府人员的回应能力有很大关系。首先,“从意识形态上看,政府人员的危机意识缺失。危机文化要求政府人员具有一种危机意识,注意到随时可能出现的危机,把这种危机意识渗透到每个公职人员血液中,形成良好的危机应对、危机处理的社会心态”。然而我国政府部门尚未形成统一的危机文化,对其重视程度也不够。政府人员缺少危机意识则安于现状,一旦遇到危机就不知所措,进而造成严重的后果。其次,从权力行使上看,政府人员缺乏正确的利益观。“政府人员作为权力的行使者,在应对危机过程中存在的各种各样利益诱惑都影响着危机事件的正常处理,也影响了政府的回应质量”。?譻?訛当前,新冠病毒肺炎疫情的蔓延使得社会舆情变得愈发难以控制,这便对政府人员的回应能力提出了更高的要求。然而从问卷调查中发现,政府人员的回应能力与素养难以达到要求,很多受访者对政府回应都表示“接线员不理不睬”、“态度特别差”、“让我通过别的方式举报”等。由此可见,尽管重大疫情防控治理对政府人员的回应能力提出更高要求,但现实是一些政府人员依旧安于现状,能力与素养堪忧。

  提升政府人员回应能力与素养,首先必须高度重视政府人员危机治理知识与能力的培训,而在现阶段应当对政府人员进行紧急、轮班培训,借鉴各国危机治理中的经验并吸取其教训,时刻提醒政府人员树立危机意识,不断要求自己,强化自身建设。其次,应当建立科学的绩效与问责机制,对回应及时、满意度高的政府人员给予绩效奖励;对反应慢、态度恶劣的政府人员进行问责惩处。从根本上打消政府人员庸政懒政的念头,坚决维护最广大人民的利益,提高政府回应的有效性与持续性。

  (三) 建立多级联动回应机制,迅速解决群众诉求

  我国目前政府部门在回应危机方面尚未能形成合力,并且缺少有效的回应机制,因此回应的效果不佳。长期以来,我国各级政府一直沿用的层级组织管理体制降低了政府相关部门在危机治理过程中的沟通效率,再加上政府各部门之间条块分割,各自为政,更不利于有效地沟通与协作,从而导致政府回应不足。“在公共危机出现以后,少数政府部门之间不能互通有无、统一口径,导致对于已发展成为舆论热点的事件未能及时处置,这势必在一定程度上削弱相关政府部门的社会公信力”。 “回应机制是回应能力的基础和保障,提高地方政府回应能力必须注重构建良好的回应机制”。面对新冠病毒肺炎的重大疫情危机,政府部门应当及时建立良好的回应机制,第一时间解决群众诉求,减少社会恐慌。然而从调查中发现,表示“问题没有解决”、“回复不满意”的受访者仍然占据一定比重,这应该引起政府部门反思:当前形势下,一旦群众不满意政府相关部门的行为,更容易引发严重的群体性事件,这一切对于疫情的防控治理反而是“火上浇油”。因此,政府需要立即建立多级联动的回应机制,将不同部门的力量整合起来,尽量减少组织层级,充分发挥地方政府的回应能力。首先,应当快速合理地界定政府部门的职能,明确不同政府机构承担特定的危机治理的职能和责任,科学设置当前形势下的机构合并机制方案,优化人员结构,精简政府部门,解决政府职能重叠、低效、多头管理的问题,提高政府回应的效率。其次,应当制定权责明晰的回应应急方案,在加强上级控制和监督的同时提高与下级的沟通能力,以便于更好地将不同部门的力量整合起来,将回应的任务工作明确到具体部门具体人员,进而从整体布局上促进各组织成员综合协调与合作,最终形成统一领导、分工协作的疫情防控应急管理体系,保障现阶段疫情防控应急处置的意图和思路迅速传达至社会大众。

  (四) 推进医务社工与政府组织深度融合,提升政府回应专业度

  在调查结果中还发现,部分受访者对政府回应不满的原因是诸如对“84消毒液的稀释方法”、“病毒是否通过血液传播”等医学专业问题的询问无果导致的。要知道,任何时候政府都非万能,更何况在目前人力、物力资源紧缺的重大疫情防控之中。笔者在这期间也电话访问过某村的村干部,询问其对公众回应一事的看法,村干部是这样回答的:“我村辖区面积比较大,返乡的人口也比较多,但是我们村委会只有6名村干部,对于这么多线上线下渠道的群众反映我们很难做到一一回应,我们现在每天都在外面挨家挨户排查有没有从武汉回来的人员,根本就没有时间。”面对专业性不强加上人手不够的两难困境,政府部门应当发挥医务社工志愿组织的积极性,推进医务社工与政府组织深度融合。在重大疫情防控中,医务社工具有比政府部门更专业的知识与技能,将医务社工纳入到政府应急管理之中,不仅能够提高政府解决疫情危机的专业程度,更能在回应公众环节保证回应的准确性与科学性,帮助群众提升自我救助能力,减少负面情绪。推进医务社工与政府组织深度融合在我国尚属创举,需要政府部门与医务社工组织共同探索。政府部门应充当引导角色,制定完善的工作融合机制,将政府部门职能与医务社工组织职能明确划分,在推动两者部门职能融合贯通上下功夫,依托双方在工作范围、工作对象、工作方式等方面的互补性,构建全方位协同合作管理机制,双向发力,同向互动。同时,政府部门与医务社工组织还应做好工作规范性总结与反思,在沟通协作中共同提升危机意识与回应能力,最大限度地减少疫情防控中可能造成的社会混乱与资源损失。

  (责任编辑:余风)