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对我国行政诉讼类型的反思与重构

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  行政诉讼,“习惯上仍循一定之方式、形式或类型(Forms;Formen),原告始得就其所受侵害,请求行政法院提供救济,而行政法院亦仅能就法定之诉讼种类所相应得以救济之方法为裁判。此种诉讼方式或型态之格式化,谓之‘行政诉讼之种类’(Klaearten des Verwaltungsprozesses)”{1}(P.169—170){2}(P.1030)。行政诉讼的类型又称为行政诉讼的种类,即公民、法人和其他组织可以行政诉讼请求救济且法院仅在法定的裁判方法范围内裁判的诉讼形态{1}(P.170){2}(P.1030)。行政诉讼类型直接与当事人的起诉条件、法院的审理规则和权限以及判决形式等有密切的关系,如确认诉讼不受诉讼时效的限制、当事人诉讼可适用民事诉讼规则等。了解行政诉讼的类型有利于当事人起诉,有利于法院审理行政案件,便于准确作出判决。行政诉讼的类型化,是20世纪以来行政诉讼制度发展的趋势之一{3}。“行政诉讼种类之多寡,将影响人民权利保护之机会与行政法院裁判方法之加强或抑制”{4}(P.140)。英国诉讼中的各种令状对应着相应的程序,与大陆法系国家的诉讼类型相对应,反映了通过司法途径解决社会争议所必不可少的案件标准化的共同需要。在我国,行政诉讼类型是一个同时涉及行政诉讼所有主体的问题:对原告来说,行政诉讼的类型是由原告的被法律保护的权利决定的,什么样的权利及谁的权利受保护,相应地就可以提起与之相匹配的诉讼;对被告来说,诉讼类型是由行政行为的种类以及通过诉讼而设立的监督手段的种类决定的,前者如行政处罚案件行政许可案件等,后者如撤销之诉、履行之诉等;对人民法院来说,诉讼类型又是与其判决的类型相对应的。然而我国学术界及实务界对这一问题均不甚重视,除我国台湾地区学者对此问题有所论述之外,大陆学者对行政诉讼类型的研究较少。[3]本文旨在通过对目前我国行政诉讼类型的现状及弊端的分析,借鉴国外和我国台湾地区分类标准并结合我国国情,对重构我国行政诉讼类型提出自己的观点。

  一、我国现有的行政诉讼类型及其不足

  (一)我国现有行政诉讼类型

  目前,我国法律并未对诉讼种类问题予以明确规定,[4]《行政诉讼法》只对判决的形式进行了规定,而未规定诉讼的种类。根据《行政诉讼法》第54条的规定,我国行政诉讼的判决分为维持判决、撤销判决、履行判决、变更判决。最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(下文简称新的司法解释)又增加了确认判决和驳回诉讼请求两种判决形式。学者们通常根据我国《行政诉讼法》第11条的受理范围,即当事人的诉讼请求,并结合我国判决形式,将我国行政诉讼的种类划分为撤销之诉、确认之诉、变更之诉、赔偿之诉、履行之诉等几类{5}(P.170—172)。

  撤销之诉,是指原告对行政主体作出的具体行政行为不服,请求人民法院撤销该具体行政行为的诉讼。撤销之诉以该具体行政行为违法为要件。当具体行政行为有主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权等情况时,公民、法人或其他组织均可提起撤销之诉。法院可以判决撤销或部分撤销具体行政行为,并可判决重新作出具体行政行为。具体行政行为被撤销即意味着该行为自始无效。对已执行终了或非要式的具体行政行为均可适用撤销之诉,并可同时提起行政赔偿。

  确认之诉,是指原告要求人民法院确认被诉行政主体与原告之间存在或不存在某种行政法律关系的诉讼。任何一种法律关系的成立都有一定的事实和条件,有些是法律规定的条件,有些是法律认可的事件;公民、法人或其他组织与行政机关对某种行政法律关系是否已经成立、现在是否存在或不存在的具体状况发生争议,诉诸人民法院并要求予以确认。要求确认某种行政法律关系存在的为积极的确认之诉;要求确认某种行政法律关系不存在的为消极的确认之诉。确认之诉通常是其他诉的前提和基础,并对其他诉具有预决作用。在实践中确认之诉很少单独提出,常常伴随其他诉同时提出。从本质上讲,单纯的确认判决只宣告某种行政法律关系是否存在、对公民法人或其他组织的权利义务内容并不直接产生影响。确认判决虽然不能作为强制执行的依据,但其有既判的效力。公民、法人或其他组织之间的法律关系因确认判决而得到确认。通常请求确认判决并不是当事人的最终目的,公民、法人或其他组织为了维护自己的权益,在请求确认判决时,往往同时请求其他补救手段,例如同时提出撤销之诉赔偿之诉履行之诉,等等。

  变更之诉,是指原告认为行政处罚显失公正,而要求人民法院变更处罚决定的诉讼。我国的行政诉讼以合法性审查为原则,以合理性审查为例外。在行政诉讼中,原告能够请求法院以具体行政行为不合理而进行变更的,仅此一项。在我国,变更之诉仅适用于行政处罚显失公正一种情况,范围十分狭窄。原告对其他具体行政行为不能提出变更之诉。

  赔偿之诉,是指原告要求人民法院判决行政主体赔偿因违法的具体行政行为对其合法权益造成的损失的诉讼。赔偿之诉是行政诉讼类型中比较特殊的一种,它与其他诉讼种类最大的不同是可以适用调解。

  履行之诉,是指公民、法人或其他组织认为特定的行政机关对其负有特定的法定职责,要求人民法院判决特定行政机关如期履行法定职责的诉讼。履行之诉往往以确认判决为前提,只能在确认特定的行政机关对原告有特定的法定职责之后,才能作出命令履行的判决。

  (二)我国行政诉讼类型存在的不足

  通过以上对我国现有行政诉讼类型的分析,可以看出,我国目前的行政诉讼类型存在的问题主要有:

  诉讼种类比较少,行政相对人的有些权益无法通过相应的诉讼类型获得救济。例如,对于因环境污染等引起的争议,由于目前我国行政诉讼没有规定相应的诉讼类型,当事人仅能依据民事诉讼法的有关规定起诉。但因这类诉讼涉及到的往往是多数人的利益,且有些是由于行政主体的不作为或违法行为造成的,民事诉讼不能解决因行政主体的不作为或违法行为而造成的公共利益的损失,因此,应当设立相应的诉讼类型,以保障公民、法人或其他组织的合法权益。另外,诸如行政机关之间因权限划分不清产生的纠纷,根据目前的行政诉讼法,这类纠纷不属行政诉讼的受案范围,只能在行政系统内部由上级机关通过协调来解决,不利于纠纷的解决。实际上这些问题应当由行政组织法予以规范,但目前我国行政组织法还很不健全,不能完全解决这一问题,因此,我们可以借鉴国外的做法,如日本,[5]通过行政诉讼来推动我国行政组织法发展。

  一些诉讼类型的范围十分狭窄。如变更之诉,仅限于行政处罚显失公正一种情况,不象法国的行政法院那样具有较大的权力。其完全管辖权之诉,行政法官可以行使全部审判权,可以撤销、变更行政机关的决定,重新决定行政机关的决定。在这种诉讼中,行政法官的权力近似普通法院法官的权力,诉讼程序也和普通法院的程序相似{6}(P.655)。因而对这种诉讼类型可扩大其适用范围或将其并入到其他诉讼类型中去。

  不利于解决行政争议。行政争议分为内部争议和外部争议。内部行政争议发生在行政机关内部,这类争议的解决应当借鉴机关诉讼的诉讼类型;外部行政争议发生在行政主体与行政相对方之间,这类争议又可分为直接争议和间接争议两种。前者是指行政主体与行政相对方之间因行政主体的具体行政行为而产生的争议,行政主体是争议法律关系的一方当事人:后者是指行政主体不是争议法律关系的一方当事人,但由于行政主体的介入,而使争议具有行政法律关系的性质,如行政裁决。对于这类间接的行政争议,目前我国的诉讼种类中并没有规定适当的诉讼类型,而这类争议当事人的诉讼目的往往是要解决民事争议,行政主体与相对方的纠纷并非主要矛盾。例如,在高永善诉焦作市影视器材公司房产纠纷案中{7},高永善与焦作市影视器材公司之间是民事法律关系,而房管局颁发房屋所有权证是行政许可行为,本案的焦点在于高永善与焦作市影视器材公司双方谁对房屋具有所有权,搞清了这个问题,房管局应向谁发证的问题就迎刃而解。

  诉讼不经济,造成诉讼资源的浪费。由于我国行政诉讼种类缺乏且未形成类型,当事人不知如何提出诉讼请求,起诉后法院也无法根据诉讼类型的要求对不同性质的行政案件做出不同处理,因而重复诉讼的情况时有发生。高永善案件就涉及到行政诉讼和民事诉讼,历经民事诉讼一审、二审,行政诉讼一审、重审、二审、再审,历时4年之久,仍未解决纠纷,其主要原因在于对行政诉讼与民事诉讼的关系未能妥善处理。我国没有相应的诉讼类型在解决行政纠纷的同时解决民事纠纷,致使行政诉讼与民事诉讼交叉进行,陷入了一个怪圈。这种对诉讼类型的淡漠降低了通过案件标准化提高解决争议的效率。法律规定的非此即彼的判决权常常使法院处于左右为难的境地,有的法院迫于各方面的压力违法判决或违法调解{8}(P.1030)。

  因此,我国行政诉讼类型有必要进行重新构建并使其类型化。

  二、确定我国行政诉讼类型应当考虑的因素

  在对我国行政诉讼类型进行重构之前,首先应当考虑的一个非常重要的问题是划分行政诉讼类型的标准,我们认为应考虑的标准主要有以下几个:

  当事人的行政诉权。在对行政诉讼类型进行划分时,首先应当考虑的是当事人的行政诉权。行政诉讼类型化的基础是行政诉权的分类{9}(P.140—143),具体表现为当事人的诉讼请求。有的学者认为,“诉的种类是以诉的请求内容为标准进行的划分。诉和请求并不是同一概念,诉是请求的形式,请求是诉的内容,两者是形式与内容的关系,由于诉的请求内容不同,才有了不同的诉讼种类的划分。”{10}(P.170—172)根据当事人的诉讼请求,可以对我国的诉讼类型进行划分,例如,当事人仅要求法院确认行政主体的具体行政行为违法,就可提起确认之诉,法院也只能判决确认行政主体的具体行政行为合法与否,不能作出撤销或变更具体行政行为的判决:如果当事人请求法院撤销行政主体违法的具体行政行为,则法院只能依法撤销该具体行政行为,即根据撤销之诉的有关规则进行审理并判决。当事人的行政诉权是划分所有的行政诉讼类型的前提和基础,因此,有必要对当事人的行政诉权问题进行深入地研究{11}。

  行政纷争的性质。正如前文提到的,行政争议有不同的种类。针对不同的行政争议,如外部争议、内部争议、直接争议、间接争议,应当采取不同的诉讼类型来解决。例如,当事人诉讼就是针对民事主体与行政主体之间的纠纷以行政纠纷为主的特点而设立的一种诉讼类型,而机关诉讼所解决的主要是行政机关之间的内部纠纷。

  诉讼标的。行政诉讼标的——具体行政行为,根据目前我国的实际情况,抽象行政行为是否合法的问题尚不能提起行政诉讼。具体行政行为根据不同的标准,可作出不同的分类。比较重要的分类是内部行政行为和外部行政行为。目前内部行政行为的违法问题主要依靠行政主体内部的方式加以解决,外部行政行为才可通过法院救济。

  法官在审理行政案件时的权力。法国行政诉讼类型传统的分类,就是以法官判决案件权力的大小作为分类的标准。该分类方法认为,由于当事人的诉讼请求和诉讼理由不同,因而法官判决案件的权力大小不一样。有时法官必须决定案件的实质,具有对案件的法律问题和事实问题完全裁决的权力。有时法官只有撤销的权力,不能决定案件的实质。有时法官只对其他法官所受理的诉讼中的行政行为的意义和合法性作出判断,除此之外,没有其它权力。根据法官判决时权力的大小,法国行政诉讼分为完全管辖权之诉、撤销之诉、解释及审查行政决定的意义和合法性之诉、处罚之诉。

  审理规则和审理方式。审理规则是在审理行政案件中,法院和各方当事人应当遵守的行为准则,如举证责任的分担、可否适用调解等。审理方式是在行政诉讼中,法院和双方当事人的相互关系及所形成的结构形式。每类行政诉讼的发生原因不同,争执的问题不同缺定了应采取不同的审理规则和审理方式。

  行政诉讼目的。设立行政诉讼制度所要达到的目标直接影响到诉讼类型的构建,如果行政诉讼的目的是保障行政相对人的合法权益,则行政诉讼类型的种类将会齐全,且范围较广:如果行政诉讼的目的主要是为了保证行政权的行使,行政诉讼类型则可能不完备且深度不够。

  三、对我国行政诉讼类型的重构

  基于以上考虑,下文将对我国行政诉讼类型进行重新划分。针对我国行政权历来膨胀且极为强大,及我国公民法律意识淡薄、法律文化素养欠缺的现实状况,我国行政诉讼的目的应当侧重于保障行政相对方的合法权益,规范行政权的合法行使。为更好地实现这一目的,行政诉讼的类型就应当规定得全面。在考虑设立某一种行政诉讼类型时,首先应当考虑的是当事人的诉权,具体表现为诉讼请求,当然其它因素也是应当考虑的。因此,可将我国的行政诉讼类型划分为:撤销诉讼、课予义务诉讼、给付诉讼、确认诉讼、公益诉讼、机关诉讼、当事人诉讼等七类。变更之诉由于其范围过于狭窄,没有存在的必要,法院可在具体诉讼类型中,根据具体情况作出变更判决,如在课予义务之诉中可根据情况作出变更判决,赔偿之诉也根据其特点归入给付诉讼之中,履行之诉归入课予义务诉讼之中。

  1.撤销诉讼

  撤销诉讼属于形成之诉的一种,其目的在于由法院以撤销被诉具体行政行为的方法,原则上溯及既往地消灭该具体行政行为的效力,使原告因该具体行政行为被侵害的权利得以恢复。法院的撤销诉讼的判决,相当于行政主体的撤销行为,属于一种压制性行为。该诉讼类型被许多国家广泛采用。

  提起撤销诉讼的条件,主要是因撤销之诉的诉讼标的违法,导致侵害原告之权利或法律上的利益,在公益诉讼时侵害的是公共利益,这与原告的诉权或是否适格有关。因而法院在对这类行政案件进行审理时,只能就具体行政行为是否合法进行审查,对违法的具体行政行为判决撤销。此时,法院不应判决行政主体重新作出具体行政行为,也就是说重作判决没有存在的必要。其原因为:从理论上看,第一,行政机关作出具体行政行为是主动的,即使法院未判决重新作出具体行政行为,行政机关也会根据情况重新作出具体行政行为;第二,重作判决可能会产生司法权干涉行政权的问题。从实践来看,分为三种情况。第一种情况是当事人没有请求法院判决重新作出具体行政行为的,法院就不能自己作出责令行政机关重作的判决。从这个意义上说,撤销之诉不能包括重新作出具体行政行为,撤销之诉应当是单纯之诉,这是“不告不理”原则的要求。第二种情况是重作判决的内容加重原告负担。[6]第三种情况是重作判决的内容对当事人是受益时,当事人完全可以请求课予义务之诉。[7]特别是对于第三种情况,法院可以让行政机关按照法院的意图重新作出行政决定,因而法院没有必要作出重作判决。但对于这个问题,理论界存在着不同的看法,如“刘雁文诉北京大学一案”,一些学者认为对法院判决“北京大学在一个月内颁发学位证”的做法,是司法权侵越了行政权{12}。

  2.课予义务诉讼

  课予义务的诉讼目的,是原告向被告行政主体依法提出的申请,被行政主体违法拒绝或不予答复,使其权利受到损害,因此原告欲借助法院的判决,使行政主体作出原告依法请求的具体行政行为。课予义务之诉,主要适用于干涉行政领域。干涉行政又称警察行政,是为维护公共安全、秩序、卫生等公共利益,通过取消构成公共危险的发生源,以实现保护人民生命、健康、财产等的安全的保护作用。根据传统的公法理论,警察行政本来是为社会公共利益而实施的,并非以保护每个公民的个人利益为直接目的,即使警察行政偶尔也能保护每个公民的生命、身体、财产等,也只不过是警察行政的反射性作用,通常并不理解为是每个公民的权利。但是,从理论上来说,如果承认在国家与国民的关系上每个国民的法主体性,那么公共利益归根结底可还原为私益的总和。因此,国民不仅有对行政机关因违法而侵害其权益的排除请求权,而且当行政机关对于给国民生活带来不安的违法状态怠于履行职责时,国民也有要求行政机关作为的请求权{13}(P.81—82)。因此,课予义务诉讼可分为不作为之诉与拒绝作为之诉两种。

  课予义务之诉的起诉条件,在不作为之诉是行政主体有不作为情况之时,在拒绝作为之诉是行政主体认为相对方不符合法定条件而拒绝其请求。因而法院在对不作为之诉进行审理时,主要是审查行政主体是否存在应当作为的法定义务,即是否“当为而不为”,如果存在不作为的情况,则应要求拖延履行职责的行政主体在一定期限内履行其职责,履行职责的后果可能是有利相对方或不利相对方,即作出履行判决;在对拒绝作为之诉进行审理时,主要是审查行政主体的拒绝行为是否合法,对于违法拒绝的,法院应当判决行政主体作出具体行政行为。应当特别说明的是,对于行政许可案件,判决方式比较灵活,对拒绝许可的行政行为,应当首先判决维持或撤销,然后根据行政机关在此类许可中享有自由裁量权的大小,并可规定具体行政行为的内容;对拒绝、收回、变更、中止、颁发、吊销注销等许可行为,法院可以在查清事实作出撤销判决的基础上,根据许可机关享有自由裁量权大小的情况,明确要求行政机关重新作出一项具有何种内容的许可行为{14}(P.316—317)。

  3.给付诉讼

  给付诉讼,有广义与狭义之分。广义的给付诉讼包括请求法院命令行政主体作出具体行政行为或特定行政行为的特种给付之诉(在德国称为课予义务之诉);狭义的给付诉讼是请求法院命令行政主体作出具体行政行为以外的给付行为(通常为财产的给付或非公权力行为的非财产性给付行为)。在此主要研究狭义的给付诉讼。

  给付诉讼的目的是原告欲借助法院的判决,使被告履行金钱或财产的给付义务,如果行政主体再次拒绝,则可予以强制执行。提起给付诉讼的条件是,行政主体应当履行金钱或财产的给付义务而没有履行,其形式可能是安置、补助抚恤、优待、救灾扶贫等,由于该诉讼标的未履行或未作出,侵害了原告的合法权益。法院在审理时,应审查行政主体是否有应当给付的义务,从而作出相应的判决,其判决的形式与课予义务之诉的判决相似,可采取多种形式。

  4.确认诉讼

  确认诉讼的目的在于借助人民法院的“确认判决”,确认具有争议状态的具体行政行为是否无效(限于消极确认行政处分的无效)、行政法法律关系是否存在(确认其存在的,为积极的确认诉讼;确认其不存在的,为消极的确认诉讼)。[8]相对于其他积极的诉讼种类,确认诉讼仅具有补充性质,即只有在其他诉讼种类不得提起时,才可提起确认诉讼,因此确认诉讼具有“补充性”、“从属性”、“次要性”或“后备性”。

  提起确认诉讼的条件主要是所要确认的诉讼标的是否无效、成立与否或违法的属性不能确定,将使原告之权益受到不利影响。法院在对确认诉讼进行审理时,仅就具体行政行为是否合法,行政主体与行政相对方之间的法律关系是否存在进行审查,并作出确认具体行政行为合法与否的判决及行政法律关系是否存在的判决。

  5.公益诉讼

  传统的行政诉讼是基于“诉讼利益”理论,即原告起诉只能就与自己权利或法律上利益有直接关系为限。但是,仅仅依靠利害关系人来解决社会所面临的个人利益的自我保护问题有时是不充分的,特别在社会公共利益遭受侵害的情况下,与行政行为有直接利害关系的人往往是受益者,不会提起诉讼。而且在某一特定问题上最直接有利害关系的人,并不一定代表全社会的利益所以,为了保障社会公共利益,支持无力主张权利的弱者提起诉讼,很多国家都规定了公益诉讼类型。[9]即对情况较为特殊的公法争议事件,为维护公益,应允许与自己权利无直接法律利害关系的公民,可以就行政机关的违法行为提起行政诉讼。

  我国《行政诉讼法》规定,能够提起诉讼的原告必须是认为自己的权益受到行政行为侵犯的公民、法人或者其他组织,也就是说,与行政行为没有利害关系的相对人无权提起诉讼,立法上不承认公益诉讼类型。在实践中,长久以来,大多数中国人习惯了明哲保身的处世哲学,对于行政机关越权对相对人实施的减免税、滥发许可证等损害公共利益的作为和不作为,普通公民往往敢怒不敢言,或是出于“多一事不如少一事”考虑,无人问津,更不会提起诉讼。随着中国法治进程的加快,普通百姓的法律意识有明显提高,人们逐渐认识到,当违法的行政行为损害公共利益时,由于没有特定的利害关系人,无法向法院提起诉讼维护公共利益,致使大量损害公共利益的行政行为得不到纠正,在这种情况下,非常有必要建立一种制度,允许那些没有利害关系的人能够代表公益或者没有能力起诉的弱势群体对行政行为提起诉讼。从实践来看,也出现了要求建立公益诉讼的情况。例如,2000年9月的严正学状告椒江文体局怠于履行法定职责的案件,就是原告严正学认为椒江区文化娱乐总汇演艺厅(属椒江文化馆)表演含有不健康内容的节目,对附近的小学生的身心健康造成不良影响而向法院起诉的,虽然法院以严正学无法定的诉讼主体资格,裁定驳回其诉讼请求,但可以看出对此类涉及公共利益的案件的受理,我国的行政诉讼还存在着疏漏。

  提起公益诉讼的条件,应当是某法律主体(包括行政主体、民事主体等)的作为或不作为使公众的公共利益受到损害。有关公益诉讼制度的构建还有待于进一步的探讨,例如由谁来提起公益诉讼,对于哪些情况可以提起公益诉讼,法院应如何审理及判决等等,目前呼声较高的是建立行政公诉制度,由检察院作为提起公益诉讼的主体。这些问题亟待深入研究,但建立这种诉讼类型已是势在必行。西方有些国家的公益诉讼或者私人检察长制度在解决这些问题上进行了有益的尝试,为在我国建立这一制度积累了一定的经验。

  6.机关诉讼

  机关诉讼是指行政机关之间因权限的存在或者行使而发生纷争,纠纷双方诉诸法院,通过法院的诉讼程序解决争议的诉讼类型。日本《行政案件诉讼法》中明确规定了该种诉讼类型,其机关诉讼是指关于中央或者地方行政机关之间权限的存在或者行使的纷争的诉讼。行政机关之间的关系可分为纵向关系和横向关系两大类型。纵向关系,是指在行政组织系统中基于隶属关系所形成的上下级行政机关之间的关系;横向关系是指无隶属关系的行政机关之间的关系。行政机关的职权大小及限制性条款等,都必须明确地规定在组织法中。只有这样,才能划清各机关之间权力的界限,防止越权和滥用职权,并减少由于权限交叉而造成的纠纷,提高管理效率。但我国目前行政组织法还不健全,行政机关之间的权限纠纷经常出现{15},通常由行政机关内部解决,并不能诉诸法院。这在一定程度上影响了行政效率,也不符合法律纠纷由法院最终裁决的司法最终原则。实际上,这类行政纠纷也应纳入诉讼类型。这样做,可以促进行政组织法的发展,正如制定《行政诉讼法》时规定了撤销判决的条件之一是“违反法定程序”,这一规定在并不十分了解行政程序且行政实体法律规范中欠缺行政程序规定的中国,在客观上确实起到了促进中国行政程序法发展的巨大作用一样,增加机关诉讼可以发现和纠正行政组织运行中出现的各种问题,加快行政组织法的建设。此外,还可以开辟行政机关之间权限纠纷的新的解决途径,有利于行政纠纷的解决。我国行政诉讼未规定这种模式,并不能说明行政主体之间不存在纠纷,相反,这种纠纷是大量存在并且在行政系统内部未能很好解决,所以由司法机关依据有关的法律站在客观的立场来解决这一问题是十分必要和可能的。并且,我国目前也已具备了一定的法律条件,我国已有《国务院组织法》、《地方组织法》和《国务院行政机构和编制条例》等有关行政组织的法律规范,法院完全可以据此对行政机关之间的纠纷进行认定。

  7.当事人诉讼

  当事人诉讼是行政诉讼的一种特殊类型,它是指行政机关的行政行为导致平等主体之间民事法律关系的产生、变更和消灭,从而引发民事当事人之间或者与行政机关之间的争议,法院审理此类争议的活动称之为当事人诉讼。日本的当事人诉讼比较典型,它是指“当事人之间关于公法上的法律关系的诉讼”。有两种形态被作为当事人诉讼来处理:其一是实质性当事人诉讼,即公法上的法律关系的诉讼,如公务员的工资及损失补偿的请求诉讼,相当于法国的“完全管辖之诉”;其二是形式性当事人诉讼,即关于确认或者形成当事人之间的法律关系的处分或者裁决,该法律关系的当事人一方为被告的诉讼{16}。日本的当事人诉讼原被告是民事纠纷的当事人,行政机关作为第三人参加诉讼,这种诉讼类型能够更好地解决行政机关与当事人之间的行政纠纷以及民事主体之间的民事纠纷。

  设立当事人诉讼的主要目的是为了解决与行政权有关的特殊民事争议。随着行政权在国家管理领域的不断扩张,越来越多的民事活动被置于国家的管制和约束中,在我国,诸如土地、矿藏、山林、草原、水、以及商标、专利等知识产权引发的争议,大多与行政权的行使有关,在这些案件中,正是由于行政机关行使了诸如行政裁决行政确认行政许可等权力,才使普通的民事争议变成了比较复杂的混合争议案件。这类案件中存在两种法律关系,一种是民事法律关系,另一种是行政法律关系。目前我国法院采用撤销诉讼的办法来处理这类案件,但是,这种处理方式的弊端是明显的。由于撤销诉讼的判决只有维持或者撤销两种,不可能最终解决当事人之间的民事纠纷。而作为民事案件来处理,又很难将已经发生行政法效力的行政行为弃之不理。所以无论是行政诉讼中的撤销诉讼,还是民事诉讼都难以最终解决当事人之间的纠纷。即使作为行政诉讼附带民事诉讼案件,法院也无法摆脱既不能维持,也不能撤销的两难境地。在我国,由于实行民事和行政诉讼分别由两个不同审判庭审理的制度,对于行政裁决、行政确认等案件一般采取行政案件与民事案件分案审理,先进行行政案件的审理,再审理民事案件,或者采取行政附带民事诉讼的办法。这些处理办法有时会增加当事人讼累,浪费不必要的人力、物力和财力,甚至会造成循环诉讼,不符合诉讼经济原则。所以,有必要借鉴和吸收国外当事人诉讼的经验和教训,完善我国行政诉讼制度。

  我们应当借鉴的是形式性当事人诉讼,即相对人以民事争议的对方当事人为被告,而不是以行政主体为被告,但行政主体应当作为第三人参加诉讼。法院在审理民事争议的同时解决行政行为的合法性问题,当然,审理的原则以解决当事人的民事纠纷为主,附带确定行政行为的效力。因此它主要适用民事诉讼的程序和判决,但必要时也部分适用行政诉讼的规定,法院的判决对民事纠纷的主体及行政主体均具有约束力。

  (责任编辑 于波)

【注释】

 

 

作者简介:马怀德,男,教授,博士生导师;吴华,女,博士生。

  [1][2]中国政法大学,北京,100088。

  [3]据笔者所见,目前大陆有关行政诉讼法学的教材仅应松年教授主编的《行政诉讼法学》(中国政法大学出版社1999年1月修订第1版)探讨过这个问题。

  [4]对这一问题有的国家的法律有明确规定如日本的《行政案件诉讼法》明确规定了四种诉讼类型即抗告诉讼、当事人诉讼机关诉讼、民众诉讼有的国家则没有明确的法律规定如美国,法国等。

  [5]日本的《行政案件诉讼法》从理论上讲分为三类:第一类是保护行政诉讼原告利益的主观诉讼,又以当事人之间的关系分为垂直关系的抗告诉讼和水平关系的当事人诉讼第二类是保护他人或公共利益的客观诉讼法律上称“民众诉讼”第三类是解决行政机关之间权限纠纷的机关诉讼。参见东京弁护士会编《行政争讼0务》载园部逸夫《行政事件诉讼0诸问题》一文第79 8 3页。

  [6]新的司法解释规定法院审理行政案件不得加重对原告的处罚因而按照司法解释的规定法院是不准作出这种重作判决的。

  [7]对这种情况有必要作进一步的分析。课予义务之诉有两种情况:一种是行政机关消极的不作为,如果违法行政行为违反的是羁束规定,完全是因为行政机关的恶意造成了行政行为违法,在案件条件成熟的情况下,法院可直接判决行政行为的内容,如颁发许可证,这是特定内容的课予义务之诉,另一种是普通的不作为,例如申请执照等的不作为,行政机关具有自由裁量权即条件不成熟在这种情况下法院不能直接判令颁发许可证法院可以要求行政机关遵照法院的意图作出行政决定。

  [8]日本行政案件诉讼法上,尚有“不作为违法确认之诉”。行政法院确认的行为,因其不是压制行政行为效力之行为,故其不是被诉处分之对立行为,而只是一中性行为。

  [9]如日本《行政案件诉讼法》第5条及第42条规定的民众诉讼是指请求纠正国家或者公共团体机关的不符合法规的行为的诉讼,并且是以作为选举人的资格或者其他与自己的法律上和利益无关的资格提起的诉讼。我国台湾地区仿照日本的民众诉讼而由新《行政诉讼法》设定公益诉讼类型。

【参考文献】

 

 

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  {7}王光辉.整理一个案件,八份判决——从一个案例看行政诉讼与民事诉讼的交叉与协调(J).中外法学,1998,(2).

  {10}高家伟.论行政诉权(J).政法论坛1998,(1).

  {11}赵正群.行政之诉与诉权(J).法学研究,1995,(6).

  {12}刘万水.高校面临的将不仅仅是一起诉讼——博士生告北大各受关注,依法治校刻不容缓(N).中国青年报1999—2—23,(5);学校一些规定就不合法——博士告北大案的启示(N).中国青年报,1999—2—24,(5).

  {13}(日)原田尚彦.诉的利益(M).日本:弘文堂,1978.

  {14}马怀德.行政许可案件的判决方式,行政法制度的建构与判例研究(M).北京:中国政法大学出版社,2000.

  {15}薛刚凌.我国行政主体理论之检讨(J).政法论坛1998,(6).

  {16}(日)兼子仁、杉村敏正著.行政手兢、行政争诉法(现代法学全集Ⅱ)(M).筑摩书房,1973.